№01 Січень 2016 року → До справи

Дослідження: Зелений коридор

Сергій АНДРОЩУК,
старший юрист МЮГ AstapovLawyers

Які нормативні акти заважають сьогодні Україні забезпечити себе на 50 % енергією з відновлювальних джерел?

Відновлювальна енергетика — одне з актуальних питань для будь-якої країни, адже всі намагаються убезпечити себе і своїх громадян від імпорту і, відповідно, від залежності від джерел енергії, які пот­рібно купувати і за рахунок чого зменшувати свою дохідну частину бюджету на вартість таких джерел. Зменшення залежності можливе завдяки створенню інфраструктури, яка забезпечила б країну необхідною кількістю енергії з відновлювальних/альтернативних джерел (ВДЕ), із «зелених» джерел.

Обґрунтуванню «зеленому» руху є багато аспектів: енергонезалежність; скорочення викидів парникових газів через заміну неефективних джерел енергії природними; доступність енергії вітру, сонця, води (морських хвиль, водних течій), землі (термальні джерела) і біомаси порівняно з енергією атомних і теплових станцій (спалювання мазуту, вугілля, газу тощо); безпечність порівняно з атомною енергетикою тощо.

Науковці провели дослідження і вважають, що за відсутності імпорту газу Україна могла б повноцінно забезпечити себе «зеленою» енергією: потенціал складає приблизно 54,4 млрд кВтг. Станом на 1 січня 2015 року в Україні встановлена потужність об’єктів ВДЕ, що працюють за «зеленим» тарифом, склала 1 462 тис. кВт. Щоб зрозуміти, мало це чи багато, для порівняння наведемо таку цифру: за 2014 рік за даними Держстату Україна спожила 144 875 млн кВтг.

Що ж заважає Україні з її потенціалом забезпечити себе, бодай, у далекоглядній перспективі на 50 % енергією з ВДЕ? Це — недосконале законодавство (складна регуляторна політики і значна кількість процедур), неспроможність влади повноцінно вести діалог із громадянами і бізнесом, недостатність громадських формувань, які були б «перекладачами» мови законів на мову громадян і навпаки.

 

Стимули та перешкоди

 

Питання про ВДЕ виписані, перш за все, в Законах України «Про альтернативні джерела енергії», «Про електроенергетику», «Про енерго­збереження», «Про засади функціонування ринку електричної енергії України», «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації», «Про альтернативні види палива» тощо. Разом із цим у парламенті Україні на розгляді перебуває проект закону щодо спрощення процедури землевідведення для будівництва об’єктів з виробництва теплової та/або електричної енергії з використанням відновлюваних джерел енергії та/або біологічних видів палива, проект закону про ринок електричної енергії тощо. Законодавчо врегульовано відносини з використання об’єктів ВДЕ потужністю як до 30 кВт для домогосподарств, так і виробництво електроенергії із ВДЕ в промислових масштабах.

Вироблена електроенергія на об’єктах ВДЕ на підставі договору може бути передана в мережу (державному підприємству «ЕНЕРГОРИНОК») і вартість переданої енергії розраховується за формулою, визначеною як у договорі, так і Законом України «Про електроенергетику». Положення статті 22 Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» гарантує, що електрична енергія, вироблена на об’єктах ВДЕ, може бути продана її виробниками на ринку двосторонніх договорів, на ринку «на добу наперед» та на балансуючому ринку за цінами, що склалися на відповідних ринках. Плата за згаданим вище договором і є «зеленим» тарифом. Відповідні цифрові значення «зеленого» тарифу чітко визначені в положенні статті 171 Закону України «Про електроенергетику».

Є декілька позицій щодо «зеленого» тарифу. Запроваджуючи його, держава залишила за собою право визначати, чи дозволити використання тарифу. Суб’єктивізм призводить щонайменше до бюрократії, щонайбільше — до одноосібного незаконного вирішення чиновником питання про можливість отримання «зеленого» тарифу. Тобто побудова та введення в експлуатацію об’єкта ще не дає 100-відсоткової гарантії щодо отримання «зеленого» тарифу.

«Зелений» тариф є привабливим для потенційних інвесторів/виробників, оскільки дає їм можливість зайти на ринок електроенергії, який ще донедавна був закритим. Закон України «Про електроенергетику» передбачає заохочення потенційних виробників до виробництва електроенергії з ВДЕ. Одним із таких заохочувальних заходів є стимулювання власного ринку обладнання, яке може бути використано на об’єктах з ВДЕ. Якщо ж власник майбутнього об’єкта генерації енергії з ВДЕ використовуватиме комплектуючі українського виробництва, то згідно з положенням статті 173 Закону України «Про електроенергетику» такий власник матиме надбавку до «зеленого» тарифу. Причому така надбавка має певні диференційовані характеристики: чим більше складових українського виробництва, тим більшу надбавку може отримати зацікавлена особа. Українська складова в об’єкті має неоднозначне відношення спільноти, оскільки подеколи важко доводити таку складову при оформленні документів про отримання «зеленого» тарифу. Згадані вище та нові створювані державою стимули дедалі більше залучатимуть зацікавлених осіб до участі в цій ­сфері.

Додатково до положень даного Закону, в тому числі у розпорядженні Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 року № 902-р констатується, що стимулюючими елементами розвитку в цій галузі ВДЕ є:

1) звільнення від оподаткування до 2021 року певних категорій виробників (у тому числі зниження податку на землю для підприємств ВДЕ);

2) встановлення «зеленого» тарифу (всі тарифи по «зеленому» тарифу наведені в положенні статті 171 Закону України «Про електроенергетику» і щороку вартість виробленої одиниці енергії за «зеленим» тарифом знижується на певний відсоток);

3) спрощений нібито режим під’єднання до мереж.

Ці стимулювання мають певний ефект, але не повною мірою сприяють досягненню цілей, визначених Кабінетом Міністрів України.

 

Енергетичні сподівання

 

Будь-який проект ліпше розвивається в умовах конкуренції. І таку конкуренцію пропонує Європейське Співтовариство (ЄС) з урахуванням співпраці з іншими країнами-членами, із залученням фахівців, обміном інформацією, навчанням тощо.

Україна, щоб йти у ногу з часом, зобов’язалася впровадити у власне законодавство європейські стандарти щодо ВДЕ, а саме — стандарти Директиви Європейського парламенту та Ради № 2009/28/ЄС від 23 квітня 2009 року про заохочення до використання енергії, виробленої з ВДЕ. Україна також взяла на себе зобов’язання до 2020 року збільшити відсоткову кількість ВДЕ до мінімально можливого значення — 11 (зараз 5,5 %). У той час, коли ЄС поставило за мету досягти 20 % в споживанні енергії, виробленої з ВДЕ (стаття 3 Директиви № 2009/28/ЄС). Станом на 2009 рік лідерами із впровадження ВДЕ в ЄС є Латвія (32,6 %) та Швеція (39,8 %).

Обмінюючись інформацією на глобальному рівні, українське законодавство може бути в тренді і зап­роваджувати нові тенденції. Проте сьогодні ані з бізнесом, ані з громадянами не ведеться діалог щодо правового підґрунтя для створення об’єктів генерації енергії з ВДЕ, також не формується достатньої ­кількості громадських організацій, які могли би бути містком між владою і громадянами/бізнесом.

Загалом Україна рухається шляхом виконання взятих на себе вимог. Так, у липні 2017 року до положень Закону України «Про електроенергетику» буде внесено значну частину змін, що стосуються наближення українського законодавства до європейських стандартів.

Хочеться сподіватися, що законодавець унормує питання про ринок електричної енергії, про українську складову у створенні об’єктів ВДЕ, про земельні питання, вирішить питання в частині вимог до будівництва відповідних об’єктів, зробить порядок отримання «зеленого» тарифу більш прозорим і незалежним від думки посадової особи (наприклад, через державно-приватне партнерство або інвестиційний договір, щоб держава була зацікавлена в отриманні кінцевого результату), також це стосується питання про повернення вартості вит­рат при створенні інфраструктури, необхідної при підключенні об’єкта до мережі, тощо.

Отже, спостерігатимемо, у тому числі, і за інвестиційним кліматом і в цій галузі.

ЄВРОСТАНДАРТ

Загалом, погоджуючись зі стандартами ЄС, Україна має забезпечити:

 

а) у сфері процедур надання дозволу, сертифікації та надання ліцензій, зокрема, що стосується підготовки території під забудівлю, чіткі, узгоджені та визначені процедури, а також прозорий графік для прийняття рішень щодо заявок на отримання дозволів на підготовку території під забудівлю та забудівлю

Регуляторні питання (дозволи, ліцензії і сертифікати) в цій галузі є прерогативою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (Комісія). Назвати регуляторні правила в цій сфері чіткими, узгодженими та визначеними — складно, оскільки правила на папері не завжди правильно розуміються на місцях, у регіонах. Дозволи на підготовку території під забудову — сфера компетенції органів місцевого самоврядування і в деяких випадках Кабінету Міністрів України. Сама по собі процедура є визначеною, але значно обтяжливою в частині кількості необхідних паперів і залучених чиновників при вирішенні питання про відведення земельної ділянки. За часом така процедура є надзвичайно ємною.

Суб’єкти законодавчої ініціативи розробили проект Закону № 2529а щодо спрощення процедури землевідведення для будівництва об’єктів з виробництва теплової та/або електричної енергії з використанням ВДЕ та/або біологічних видів палива. Цим проектом пропонується дозволити: будівництво вітроелектро­станцій, сонячних електростанцій і заводів з виробництва біогазу без зміни цільового призначення земельних ділянок; надання земельних ділянок із земель державної або комунальної форми власності у користування власникам зазначених об’єктів за відсутності плану зонування або детального плану території.

Такий підхід є логічним і частково виправданим, оскільки фізично окремо виділяти територію в натурі для будівницт­ва, наприклад, невеликого за розміром об’єкта на певній земельній ділянці — зайві витрати як особисті, так і державні (адміністративні). Ці об’єкти ВДЕ можуть бути і зазвичай є сателітами господарської діяльності багатьох підприємств у різних галузях. Створюючи такі об’єкти ВДЕ, підприємства зможуть забезпечити себе відповідною кількістю енергії, а може, ще й віддати в мережу. За логікою цього проекту будь-хто може побудувати будь-яку кількість об’єктів ВДЕ і для цього йому не буде потрібно отримувати погодження щодо відведення ділянки. Проте якщо говорити про забудову території в промислових масштабах, на якій буде розміщено значний потенціал електрогенеруючих об’єктів, то без зміни цільового призначення ділянки і розробки відповідного проекту відведення було б неправильно. Створення об’єкта ВДЕ на одному-п’яти квадратних метрах і створення іншого на одному гектарі — різні масштаби будівництва, які мають бути враховані. Проект закону не дає диференційований підхід до цієї проблематики. Такий проект закону пройшов перше читання, тому, сподіваємося, до нього буде внесено відповідні зміни, які враховуватимуть описаний вище нюанс.

 

б) повну інформацію про обробку заявок на надання дозволу, сертифікацію та надання ліцензій для установок з виробництва ВДЕ, а також про можливість для заявників отримати допомогу

Доступність інформування громадськості може бути виміряне через створення простих і прозорих нормативно-правових актів, які через державні інституції і громадські організації транс­люються на користь підприємств та/або інших зацікавлених осіб. Такими актами є, як приклад, зазначені вище закони, інструкції Комісії про порядок видачі ліцензій у сферах енергетики тощо. Що ж до терміну, протягом якого здійснюється розгляд питання про отримання ліцензії, то у громадськості немає інформації про обробку заявок на надання ліцензії. Як факт — дуже мало, як виявляється, інформації щодо популяризації цього питання серед бізнесу та громадськості.

 

в) спрощені і прискорені адміністративні процедури

Варто розділити це питання за суб’єктним складом. Якщо ж ми говоритимемо про домогосподарства, то тут процедура більш-менш чітка, спрощена і прискорена. Але лише порівняно з оформленням документації і проходженням процедур при створенні об’єкта з генерації з ВДЕ, який передбачає промисловий масштаб роботи.

Процедура запуску нового об’єкта є приблизно такою: реєстрація юридичної особи з вибором необхідної організаційно-правової форми; отримання права на земельну ділянку (в тому числі зміна цільового призначення такої ділянки); розробка техніко-економічного обґрунтування (що може бути також частиною бізнес-плану); розробка предпроектних пропозицій із залученням фахівців-архітекторів-енергетиків; отримання технічних умов, необхідних для будівництва бажаного об’єкта ВДЕ; розробка проектної документації; будівницт­во і введення в експлуатацію об’єкта і допоміжної інфраструктури; отримання ліцензії на виробництво електроенергії; у разі необхідності — потрібне підт­вердження походження обладнання і його комплектуючих («українська складова»); отримання «зеленого» тарифу; отримання членства в оптовому ринку електроенергії; укладання договору на продаж електроенергії; власне, на завершення — продаж виробленої елект­роенергії.

Ці процедури не можна назвати спрощеними і прискореними. Ще на стадії погодження землевідводу зацікавлена особа зіштовхнеться з бюрократичною процедурою, де їй потрібно буде збирати велику кількість довідок та інших паперів для того, щоб переконати органи влади в необхідності розташування бажаного об’єкта ВДЕ саме на обраній земельній ділянці. Тож декларація в Законі — не гарантія підтримки регулятором в реальному часі.

 

г) прозорі та пропорційні правила, якими визначається надання дозволу, жодної дискримінації між заявниками та повною мірою враховували особливості кожної технології в галузі ВДЕ

Домогосподарства є більш-менш рівними при вирішенні питання про під’єднання до мережі. Проте всі домогосподарства залежать від регулятора в частині вирішення питання про надання «зеленого» тарифу. Це може означати, що, виконавши всі умови та кроки, домогосподарство може й не отримати «зелений» тариф. І тут питання, можливо, не в тому, що на місцях може виявитися бюрократія чи ознаки корупції, а в тому, що між регулятором і його підлеглими немає діалогу з громадськістю.

У частині ж промислового виробницт­ва ситуація така. Ліцензія, яку необхідно отримати особі, що планує видобувати електричну енергію з використанням ВДЕ, має бути отримана завчасно. Це питання регулюється, зокрема, постановою Комісії «Про затвердження Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії» від 26 квітня 2006 року № 540. Якщо відповідна особа не отримала ліцензію, то вона не зможе затвердити для себе «зелений» тариф.

Отримання інших ліцензій та дозволів закони не передбачають. Це питання є більш-менш врегульованим.

 

ґ) прозорі адміністративні витрати

Адміністративні витрати та їх обчислення визначено нормативно. Кожен тариф є публічним, тож інформацію про нього можна довідатися з відкритих джерел. Так, наприклад, тариф на реєстрацію юридичної особи закріплений у положенні статті 10 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців»; у частині приєднання до мережі (тільки в частині укладання відповідного договору) такі витрати є безкоштовним, що ж стосується плати за приєднання електроустановок до електричних мереж, то положенням статті 172 Закону України «Про електроенергетику» передбачено порядок, ставки й інші умови, необхідні для визначення відповідної плати тощо. У цій частині регулятор є більш чітким і прозорим.

 

д) спрощені та менш обтяжливі процедури надання дозволу, у тому числі, шляхом офіційного повідомлення, якщо останнє дозволяється законодавчими рамками, запроваджуватимуться для проектів меншого масштабу або для децентралізованих установок, що призначаються для виробництва енергії з ВДЕ

У цій частині українське законодавство передбачає простий (але не гарантований) порядок отримання «зеленого» тарифу для об’єктів, які використовуватимуться домогосподарствами. Але «шляхом офіційного повідомлення» має означати, що зацікавлена особа повинна лише повідомити регулятора про наміри створити об’єкт меншого масштабу або децентралізовану установку і про завершення створення об’єкта, а регулятор зобов’язаний буде вжити всіх належних, достатніх і необхідних заходів для обліку створеного об’єкта, щоб не тільки за допомогою «зеленого» тарифу зацікавити, а й за допомогою адміністративних процедур.