Судова практика: Уступати на публіку

При здійсненні правосуддя суди (частіше адміністративні, оскільки публічні правовідносини — їхня прерогатива) вправно використовують дискреційні повноваження органів державної влади. Правда, однорідності чи пак єдності у застосуванні такого інструменту немає. А що про маніпулювання дискрецією думає юридична спільнота?

У яких випадках суд може знехтувати дискреційними повноваженнями органу державної влади?

Антон КАГАНЕЦЬ, юрист «КПМГ-Україна»

 

Світова практика тлумачить дискреційні повноваження, як повноваження, які орган державної влади (або посадова особа) може здійснювати, користуючись певною мірою свободи вибору щодо прийняття того чи іншого рішення. Тобто законом передбачено, що в ситуації «А» орган може прийняти рішення № 1 або № 2, або № 3.

У випадку ж, якщо законом чітко передбачено, яке саме рішення приймає державний орган у конкретній ситуації, то в такому разі дискреційних повноважень немає. Тобто, рішення № 1 можна прийняти лише у ситуації «А», рішення № 2 у ситуації «Б» і т.д.

Для прикладу, місцева рада на власний розсуд розглядає, яку земельну ділянку виділяти під школу, а яку під ресторан. Це є дискреційними повноваженнями, які полягають у тому, що місцева рада може прийняти одне або інше рішення. І обидва рішення будуть законними.

Інший приклад, якщо ми подаємо документи для реєстрації юридичної особи або власності. У такому випадку, якщо надано повний пакет документів, то реєстратор зобов’язаний провести реєстрацію. Відмовити він може лише у випадку, прямо передбаченому законом (не всі документи, не повна інформація або інші порушення). У такій ситуації дискреційних повноважень немає, є прямий обов’язок здійснити певні дії. А відмова в даному випадку буде незаконною.

На жаль, в українських реаліях і державні органи, і часто суди розглядають будь-які повноваження, коли у державного органу є альтернатива прийняття різних рішень як дискреційних. Як наслідок, державні органи часто відмовляють у здійсненні якихось дій, наприклад видачі дозволу, мотивуючи це лише тим, що вони можуть відмовити. Забуваючи про те, що відмовити вони можуть лише у певній ситуації, а не просто так.

У таких випадках, мали б допомагати суди, які, на наш погляд, мають право приймати рішення замість державного органу, але лише у випадку, якщо це не є дискреційними повноваженнями відповідного органу, а державний орган просто порушує свої обов’язки. У випадку ж із дискреційними повноваженнями суд, встановивши порушення закону, може лише зобов’язати державний орган повторно розглянути питання.

Проте, на жаль, суди часто не реалізують своє право прийняти рішення замість державного органу та просто зобов’язують державний орган повторно розглянути питання. Як результат, право окремих фізичних або юридичних осіб фактично залишається незахищеним, оскільки, навіть повторно розглянувши питання, такий державний орган знову незаконно відмовляє.

Богдан СЛОБОДЯН, юрист ЮК FCLEX

 

Під дискреційними повноваженнями, як правило, розуміють виключну компетенцію службової особи чи органу влади на прийняття різних за змістом рішень.

Судова практика характеризується відсутністю спільних підходів щодо можливості суду втручатися в дискреційні повноваження. При цьому позиції відрізняються залежно від обраного позивачем способу захисту.

Якщо з правом суду визнавати протиправними та скасовувати рішення службової особи особливих проблем не виникає, то з правом суду зобов’язувати той чи інший орган вчинити дії виникає ряд питань. Особливо яскраво це продемонстровано в частині оскарження дій державних реєстраторів речових прав на нерухоме майно. Зокрема, в деяких ухвалах Вищого адміністративного суду України зазначено, що зобов’язання судом державного реєстратора здійснити реєстрацію права відповідає повноваженням адміністративного суду.

Однак з цим не погодився Верховний Суд України в постанові від 11 листопада 2015 року, зазначивши, що суд не вправі втручатися в діяльність органу державної реєстрації, зобов’язуючи його приймати рішення.

Як компроміс досить часто суди зобов’язують органи розглянути повторно те чи інше питання або документи, які подаються позивачем. Проте у випадку реального конфлікту з органом таке судове рішення не забезпечить захисту прав позивача, оскільки він зіштовхнеться з подальшими відмовами на формальних чи неформальних підставах.

Отже, відсутність у судів повноважень у виняткових випадах втрутитися в дискреційні повноваження органу не відповідає праву на ефективний засіб юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Прос­тіше кажучи, посилання органів державної влади на дискреційні повноваження та неможливість втручатися в них є дуже зручним способом зловживання їхніми повноваженнями. З іншого боку, безпосереднє втручання суду в такі повноваження не відповідатиме конституційному принципу розподілу гілок влади.

Отже, в кожному окремому випадку суду необхідно визначитися, чи справді є підстави для втручання в дискреційні повноваження органу. Судом має бути дотриманий розумний баланс між захистом прав позивача та виключною компетенцією органу державної влади.

Юрій ХАПКО, практикуючий юрист, аспірант Класичного приватного університету

 

Відповідь на це запитання частково знаходиться у самому визначенні цього поняття — дискреційні повноваження. Так, відповідно до Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи № R(80)2 від 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями треба розуміти «повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин».

Ключовим є те, що межі поведінки (розсуду) органу державної влади мають бути однозначно визначені у Законі, бо в протилежному випадку це може призвести до порушення права та охоронюваних законом інтересів особи. Такий вис­новок можна зробити з рішення Конституційного Суду України від 8 червня 2016 року (№ 3-рп/2016).

Позиція адміністративних судів із спорів такого роду не є однозначною. Однак потрібно констатувати, що протягом останнього часу суди адміністративної юрисдикції все частіше почали задовольняти позови до суб’єктів владних повноважень та зобов’язувати їх прийняти конкретне рішення. Як правило, суди обґрунтовують це, по-перше, відсутністю у відповідача можливості вибору конкретного рішення з певного кола варіантів на власний розсуд, оскільки чинне законодавство, що регулює ці суспільні відносини, визначає лише єдину підставу, яка не знайшла свого підтвердження під час судового розгляду (наприклад, ухвала ВАСУ від 29 вересня 2016 року у справі № К/800/13317/15 про зобов’язання надання містобудівних умов та обмежень проектування житлового будинку і забудови земельної ділянки). По-друге, необхідністю ефективного захисту порушеного права та/або законного інтересу позивача, а також забезпечення можливості реалізації ним таких прав без зволікань та надмірних «бюрократичних» процедур задля того, щоб конкретне судове рішення могло бути виконаним та призвело б до відновлення порушених прав, а не було підставою для повторного звернення особи до суду у випадку повторної неправомірної відмови органу у прийнятті відповідного рішення (наприклад, ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року у справі № 810/1898/16 про зобов’язання надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки).

Михайло ЛУЦЬКИЙ, юрист ЮК FCLEX, м. Київ

 

Дискреційними є ті повноваження, що дозволяють адміністративному органу обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є законною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

У такому випадку суд справді не може зобов’язати суб’єкта владних повноважень обрати один із правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав орган, кожен із них буде законним. Отже, у такому випадку буде відсутнім факт невиконання обов’язку та, відповідно, факт порушення прав особи, що звертається до адміністративного суду за захистом свого порушеного права.

Однак адміністративним органам не треба розцінювати таке тлумачення дискреційних повноважень, як універсальний спосіб поведінки у будь-якій ситуації. Адже у разі настання визначених законодавством умов суб’єкт владних повноважень зобов’язаний до вчинення конкретних дій, настання таких умов не дозволяє органу альтернативу способу дії. Відтак, підставою для відмови у прийнятті такого рішення також можуть бути лише визначені законодавством обставини. Адміністративний орган не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд — прийняти рішення або відмовити у його наданні, є лише один правомірний варіант поведінки. За таких обставин недоцільно стверджувати про наявність дискреційних повноважень суб’єкта владних повноважень.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. Однак зав­данням адміністративного суду також є контроль за легітимністю прийняття рішення. При ухиленні адміністративного суду від прийняття правомірного рішення суд обґрунтовано може зобов’язати цей орган прийняти конкретне рішення, що не буде втручанням у дискреційні повноваження. Однак суд не може на себе переймати роль адміністративного органу та приймати рішення, хоча трапляються рішення подібного характеру.

Чи завжди суд може покладатись на дискреційні повноваження суб’єкта владних повноважень?

Дмитро ТИТАРЕНКО, старший юрист ЮФ «ДЖЕНТЛС»

 

Говорячи про дискреційні повноваження суб’єкта владних повноважень, суд має враховувати, що згідно зі статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України адміністративне судочинство здійснюється, зокрема, і відповідно до міжнародних договорів, укладених Україною.

Одним із таких є Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, яка, зокрема, гарантує кожному право саме на ефективний, а не формальний засіб юридичного захисту порушеного права (стаття 13).

Тож, коли адміністративний суд у своєму рішенні визнає факт протиправної поведінки органу влади, але, посилаючись на дискреційність його повноважень, відмовляє у позові, наприк­лад про зобов’язання відповідача вчинити певні дії, неможливо говорити про ефективний захист прав позивача. Більше того, через таке ставлення будь-який сенс звернення до суду зводиться нанівець, що, врешті, сприяє розвитку корупції в органах виконавчої влади та «вирішенню питань на місці».

Подібне судове рішення також є неправомірним, враховуючи, що у статті 162 КАС України прямо передбачене право суду приймати рішення про зобов’язання відповідача вчинити певні дії. Без сумніву, саме такі ефективні рішення, які чітко визначають подальшу поведінку суб’єкта владних повноважень, і мають прийматися судом. Подібний підхід є правильним у випадках, коли відповідач уже вдався до всіх можливих варіантів своєї поведінки, але вони визнані судом безпідставними і залишився останній варіант, про який і просить позивач. Прикладом є два варіанти кінцевої поведінки державного реєстратора, можливих згідно із Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» після отримання заяви про реєстрацію права — це прийняття рішення про державну реєстрацію прав або про відмову в ній. У випадку, якщо відмову визнано судом протиправною, єдиним логічним та законним засобом захисту права позивача залишається покладення судом на відповідача обов’язку прийняти другий вид рішення — про державну реєстрацію.

Звичайно, треба враховувати, що у деяких випадках законодавство передбачає можливість для органу влади обирати з багатьох видів поведінки, повторно приймати однакові рішення або взагалі не встановлює обов’язку вчиняти певні дії. Наприклад, зі змісту статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» випливає, що прийняття рішення про недовіру голові є дискреційним повноваженням відповідної ради, та суд не вправі зобов’язати її прийняти конкретне за змістом рішення з цього питання.

Наталія ЄФАНОВА, старший юрист ЮК Prove Group

 

У правозастосовній практиці під дискреційними повноваженнями мається на увазі право глави держави, уряду, інших посадових осіб в органах державної влади у разі ухвалення рішення з питання, віднесеного до їх компетенції, діяти за певних умов на власний розсуд у рамках закону.

У процесі застосування норми права до конкретної ситуації остаточне рішення суб’єктом владних повноважень приймається за результатами оцінки фактів, з якими певна норма пов’язує виникнення певних відносин та залежить від низки чинників як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру.

Вважається, що у сучасній правовій державі загальновизнаним є положення, що адміністративні органи діють лише на підставі правових приписів.

Разом із тим реальний стан застосування в Україні органами державної влади своїх повноважень вказує на те, що диск­реція трактується, не як встановлене, обмежене коло прав та обов’язків, а як будь-які повноваження такого органу на власний розсуд приймати те або інше рішення, найчастіше взагалі невмотивовано, з посиланнями на неіснуючі правопорушення, які не встановлені жодною нормою Закону, без посилань на певну правову норму (наприклад, «перешкоджання діяльності органу владних повноважень»).

Подальше оскарження таких рішень у судовому порядку також не призводить до позитивного результату, оскільки суди вказують на неможливість втручання у повноваження органів державної влади, оскільки саме це буде порушенням дискреційних повноважень. Результатами вирішення подібного судового спору є рішення, яким суд, встановивши з боку державних органів порушення прав фізичних чи юридичних осіб, не зобов’язує їх прийняти певне рішення або вчинити якусь дію, а лише вимагає «здійснити повторний розгляд питання».

Але навіть виконання такого рішення затягується органом владних повноважень з використанням усіх можливих заходів, починаючи зі звернення до суду із заявами про роз’яснення рішення, вимагання додаткових документів («оскільки поданий раніше пакет документів уже був використаний під час первісного розгляду заяви, а Регламент не дозволяє розшивати ліцензійну справу»), повторного подання заяви/звернення («оскільки строк для її розгляду вже давно сплинув, а Регламент не дозволяє розглядати заяву поза встановленим строком») і закінчуючи простим ігноруванням вимог судового рішення (клонуванням безкінечної кількості листів «щодо перенесення розгляду питання» за будь-яких підстав).

При цьому орган владних повноважень усе ж таки розуміє, що судове рішення, яке набуло законної сили, — це законодавчо закріплена форма процесуального документа, що є обов’язковим до негайного виконання на всій території Ук­раїни.

Відтак, фіналом усіх зазначених маніпуляцій є прийняття органом державної влади нового рішення, яким він повторно відмовляє у наданні позивачеві тих або інших державних пос­луг. І все починається з початку.

Основною проблемою в такій ситуації є те, що з боку державних органів відбувається підміна понять, оскільки дискреція діє тільки у разі, коли закон наділяє держорган повноваженнями приймати певні рішення за наявності певних підстав, а не приймати будь-які рішення на власний розсуд. Саме тому дотримання дискреції в процесі прийняття владних рішень може відбуватися лише за умови відсутності зловживання владою та дотримання мети, для досягнення якої орган владних повноважень наділено певними правами та обов’язками.

Дискреційні повноваження органів державної влади — це лише форма захисту порушеного права особи чи небезпечний інструмент у руках суду? В яких випадках суд може знехтувати дискреційними повноваженнями органу державної влади?

Михайло ВОЙЦЕХОВСЬКИЙ, молодший юрист АК «Правочин»

 

Адміністративні суди України інколи зловживають можливістю віднесення певних повноважень державних органів до дискреційних. Не допускаючи втручання у «вільний розсуд» суб’єктів владних повноважень, суди відмовляють у задоволенні позову, вимогою якого є прохання зобов’язати відповідача вчинити певні дії.

Виправдовуючи відмову у задоволенні позову, суди вказують на неправильно обраний спосіб захисту, зобов’язуючи при цьому відповідача повторно розглянути заяву, звернення позивача чи повторно вирішувати якесь питання, або ж просто відмовляють у частині вимоги зобов’язати вчинити певні дії, визнаючи при цьому факт порушення прав позивача, але відмовляючи в їх відновленні.

Однак у своєму рішенні від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України зазначив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, який унеможливлює подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.

До того ж «ефективний засіб правого захисту» у розумінні статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає даній міжнародній нормі (ухвала Вищого адміністративного суду України (ВАСУ) від 4 лютого 2016 року № К/800/44985/15). Тому встановлене у рішенні суду зобов’язання повторно переглянути заяву позивача не є ефективним способом захисту порушених прав останнього. Можливо, саме тому ВАСУ наприкінці 2015 року почав змінювати підхід до визначення дискреційних повноважень державних органів.

Так, ВАСУ вважає, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб’єкта владних повноважень (ухвала ВАСУ від 17 грудня 2015 року № К/800/31204/15). Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов’язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов’язати до цього в судовому порядку.

Розглядаючи спори у дозвільній сфері, ВАСУ зазначив, що вирішувати питання видачі дозволу в інший спосіб, ніж як зобов’язати орган прийняти рішення про надання дозволу, немає можливості (ухвала від 5 квітня 2016 року справа № К/800/54442/15).

Позитивним також є рішення ВАСУ від 24 березня 2016 року (№ К/800/12368/14), в якому зазначено, що втручання у дискреційні повноваження державних органів має місце лише тоді, коли суд приймає рішення замість відповідача, а не коли виносить рішення, яким зобов’язує його прийняти таке рішення. Тобто підміна органів влади відбувається тоді, коли певний дозвіл чи рішення суб’єкта владних повноважень наявні в рішенні суду. Разом із тим присутність слова «зобов’язати» в судовому рішенні відносить його до ефективного способу захисту і не може розцінюватись як втручання у дискреційні повноваження суб’єктів владних повноважень.

Маємо надію, що така практика ВАСУ знайде своє відображення у законодавстві України або в правових позиціях Верховного Суду і питання дискреційних повноважень, нарешті, буде врегульоване на належному рівні.