Судова практика: Конституційний прогрес

Парламентарії зрушили з мертвої точки у питанні прийняття нового законодавства про Конституційний Суд України, наразі поки у першому читанні

На початку лютого цього року Верховна Рада України прийняла за основу довгоочікуваний законопроект про Конституційний Суд України. Реалізація новацій Основного Закону в частині діяльності КСУ виявилась для парламентаріїв найскладним імплементаційним завданням. Юристи не беруться розмірковувати над питанням «чому?», більш охоче вони зважують переваги та недоліки нового інституту конституційної скарги. Щоправда, і тут думки правознавців різняться. До переваг від впровадження інституту вони зараховують забезпечення додаткових гарантій захисту прав і свобод людини. Серед потенційних недоліків — перенавантаження КСУ. Юристи нагадують, що розгляд Судом конституційної скарги розцінюватиметься як останній можливий засіб захисту на національному рівні, який передуватиме зверненню до Європейського суду з прав людини. Однак наразі немає підстав сподіватись на зменшення кількості скарг проти України до європейської інституції.

 

Міжнародні експерти пророкують успіх такій конституційній новації, як конституційна скарга. Які ваші прогнози? На яку оцінку заслуговують два нових інститути: спеціального радника та забезпечувального наказу?

Микола ОНІЩУК, ректор Національної школи суддів України

Запровадження конституційної скарги є важливим інституційним нововведенням, яке покликане надати громадянам України ще один, додатковий, спосіб захисту основоположних конституційних прав та свобод. Як свідчить досвід низки країн (Грузії, Німеччини, Угорщини тощо), надання громадянам права на звернення до Конституційного Суду щодо конституційності нормативних актів, законів, застосованих в остаточному судовому рішенні, дасть змогу не лише поліпшити стан конституційності правового поля, але й поліпшити загальну ситуацію щодо правосуддя. Природно, що запровадження конституційної скарги суттєво збільшить навантаження на Конституційний Суд. Саме тому для ефективної діяльності конс­титуційної юстиції та доступності конституційного правосуддя було впроваджено нову організаційну структуру КСУ.

Важливим, особливо на початковому етапі становлення нового Конституційного Суду, є також запровадження інституту спеціального радника. Він є необхідним для допомоги суддям в імплементації міжнародного досвіду щодо розгляду конституційних скарг, освоєнні цього нового інституту конституційного судочинства, налагодженні механізму його роботи.

Забезпечувальний наказ, у свою чергу, є винятковим попереджувальним засобом. Він покликаний усунути випадки настання невідворотних негативних наслідків, що випливають із виконання судового рішення, що набуло статусу остаточного. Це — важлива гарантія прав та свобод громадян.

Міжнародні експерти пророкують успіх такій конституційній новації, як конституційна скарга. Які ваші прогнози?

Валентин ГВОЗДІЙ, керуючий партнер ЮФ GOLAW

У результаті проведення реформи у сфері правосуддя в 2016 році до Основного Закону країни внесено ряд змін. Зокрема, вже майже півроку в Україні діє такий засіб конституційного контролю, як індивідуальна конс­титуційна скарга, що закріплений у статті 1511 Конституції України.

Проте у чинному профільному Законі України «Про Конституційний Суд України» основною формою захисту прав людини і громадянина в Україні є інститут конституційного звернення, що певною мірою компенсував відсутність інституту скарги, проте повноцінно замінити її не міг.

Отже, першим необхідним кроком є прийняття нового профільного закону, який регулював би інститут конституційного правосуддя відповідно до прийнятих змін до Конституції України. Так, на початку лютого цього року депутатами парламенту було прийнято у першому читанні проект Закону про КСУ № 5336-1 від 17 листопада 2016 року.

Варто відзначити, що розгляд конституційних скарг є одним із найпопулярніших інструментів, які використовуються органами конституційної юрисдикції в багатьох країнах світу для захисту прав та свобод людини і громадянина (Польща, Франція, Іспанія, Латвія, Литва, Чилі, Бельгія, Федеративна Республіка Німеччина).

Сутність інституту конституційної скарги сьогодні зводиться до права громадян звертатися до органів судового конституційного контролю з проханням про перевірку конституційності владних актів, які порушують їхні права і свободи.

До переваг від впровадження інституту конституційної скарги в Україні можна віднести забезпечення додаткових гарантій захисту прав і свобод людини, забезпечення безпосереднього доступу осіб до конституційного правосуддя та вдос­коналення роботи КС України в цілому. Тоді як потенційно негативними наслідками від такого нововведення можуть бути перевантаження КС України, неможливість розв’язати найважливіші проблеми суспільного життя та основоположні проблеми щодо прав людини, фактичне перетворення органу конституційного контролю на найвищу інстанцію системи судів загальної юрисдикції та випадки зловживання таким правом зі сторони громадян.

Щоб уникнути зловживань зі сторони громадян, що призведе до перевантаженості КСУ, потрібно встановити ряд обмежень (фільтрів) з метою розумного обмеження потоку індивідуальних звернень до КС.

До найважливіших з таких фільтрів належать, зокрема, порушення конституційних прав і свобод особи законом чи іншим правовим актом, застосованим у конкретній справі; встановлене законом коло осіб, які мають право на звернення з конс­титуційною скаргою; перелік юридично визначених обставин, як, наприклад, вичерпання національних засобів захисту; визначення строків звернення з конституційною скаргою; добросовісне користування правом на конституційну скаргу, що виключає зловживання ним.

В існуючому законопроекті вже передбачені такі фільтри: можливість оскарження лише законів України, які були зас­тосовані в остаточному рішенні суду у справі скаржника; скаргу можна подати протягом трьох місяців з дня набуття законної сили остаточним рішенням у справі скаржника; при цьому скаржник має вичерпати всі національні засоби юридичного захисту.

Натомість поставити під сумнів можна й інші нормативно-правові акти, оскільки в Україні багато питань регулюються підзаконними актами. Тому потрібно поширити конституційний контроль на всі нормативні акти, у тому числі й органів місцевого самоврядування, органів виконавчої влади. Не зрозумілим залишається питання, чи є необхідним засобом захисту звернення до Верховного Суду України про перегляд, який треба вичерпати, перед звернення із скаргою до КСУ.

Варто зазначити, що розгляд КС конституційної скарги розцінюватиметься як останній можливий засіб захисту на національному рівні, який необхідно вичерпати, до виникнення можливості звернутися до Європейського суду з прав людини. Венеціанська комісія, оцінивши законопроект про внесення змін до Основного Закону у сфері правосуддя, відзначала, що «ефективність» індивідуальної скарги до Конституційного Суду може стати національним фільтром для направлення справ до Європейського суду з прав людини.

Відходячи від усіх нюансів механізмів впровадження та дієвості конституційної скарги, її, в першу чергу, треба розглядати не лише як ще один інструмент судового захисту, а як спосіб впливу на якість національного законодавства.

 

Євген ЛЕВІЦЬКИЙ, адвокат ЮФ Aequo

Конституційна скарга як інструмент захисту прав уже давно й успішно функціонує у більшості європейських країн (зокрема, в Австрії, Іспанії, Німеччині, Бельгії та Угорщині), у деяких країнах Латинської Америки (наприклад, у Бразилії), в Азії (зокрема, в Кореї) та навіть в окремих африканських країнах (Сенегал та Судан).

Наші найближчі сусіди, як-то Польща, Литва, Латвія, Грузія, Молдова, запровадили інститут конституційної скарги лише на початку двотисячних років, проте вже зараз заявляють про значні здобутки у сфері захисту прав через використання цього процесуального інструменту.

Міжнародні експерти пророкують успіх такій конституційній новації і в Україні та останнім часом все частіше висловлюються на підтримку цієї ініціативи. Зокрема, очільники та судді конституційних судів Литви, Латвії, Грузії активно діляться власним досвідом функціонування механізму конституційного оскарження з українськими експертами. При цьому і міжнародні фахівці, і національні експерти зійшлися на необхідності розробити власну українську модель цього процесуального інструменту, яка враховувала б вітчизняні соціальні та правові реалії, а також історичні особливості розвитку громадянського суспільства.

І хоча 30 вересня 2016 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», яким суттєво змінюються повноваження Конституційного Суду України та запроваджується інститут конституційної скарги, розгляд конституційних скарг у Конституційному Суді України розпочнеться лише після внесення Верховною Радою України змін до Закону України «Про Конституційний Суд України», якими будуть визначені вимоги до конституційної скарги та процедура її розгляду.

Незважаючи на це, згідно з інформацією, розміщеною на офіційному веб-сайті Конституційного Суду України, у сек­ретаріаті суду вже зареєстровано понад 50 конституційних скарг.

Так уже повелося в нашій країні, що будь-які новації суспільство зустрічає якщо не критично, то точно з обережністю. Коментуючи концепцію конституційної скарги як такої, у професійному середовищі побутують думки про можливе перевантаження Конституційного Суду України у зв’язку з великою кількістю скарг та про ймовірне використання суду недобросовісними учасниками процесу для фактичного перегляду справи по суті.

Безумовно, зазначені перестороги мають під собою певне підґрунтя, однак треба зауважити, що прийнятий у першому читанні проект нового Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлює досить високий поріг прийнятності конституційних скарг, що даватиме суду процесуальну можливість «відсікти» очевидно необґрунтовані скарги та скарги, подані із зловживанням права на оскарження у КСУ. Важливо лише, щоб під ширмою неприйнятності оновлений суд не започаткував практику немотивованої відмови у відкритті провадження за скаргами, як це сьогодні часто зустрічається під час касаційного перегляду цивільних та адміністративних справ.

Однією з підстав звільнення судді КСУ є вчинення ним істотного дисциплінарного проступку. Чи не вбачаєте ви необхідності передбачити для суддів КСУ процедуру дисциплінарної відповідальності та градацію дисциплінарних стягнень — так, як це передбачено для інших суддів?

Микита НУРАЛІН, адвокат ЮК VB PARTNERS

Звання судді Конституційного Суду України є найвищим досягненням у кар’єрі юриста. Такі судді повинні мати бездоганну репутацію. Оцінка їхніх дій більш критична порівняно з іншими суддями.

Наразі Конституцією України виключено з гарантій незалежності та недоторканності суддів КСУ неможливість притягнення до відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку. Однак загальна процедура притягнення судді до дисциплінарної відповідальності не розповсюджується на суддів КСУ. Як визначено у статті 1491 Конституції України, рішення про звільнення судді КСУ з посади ухвалює щонайменше дванадцять суддів КСУ.

Законопроект «Про Конституційний Суд України», який було прийнято у першому читанні, взагалі не містить положень щодо порядку притягнення суддів до відповідальності.

У випадку прийняття закону без закріплення таких процедур суддів КСУ взагалі неможливо буде притягнути до дисциплінарної відповідальності та звільнити за вчинення істотного дисциплінарного проступку.

Таким чином, очевидною є необхідність закріплення в законі порядку притягнення суддів КСУ до дисциплінарної відповідальності, видів стягнень, органів, що здійснюють дисциплінарне провадження, тощо.

Однак ми маємо досягти такого рівня розвитку правової держави, за якого при наявності будь-яких об’єктивних даних щодо вчинення проступку чи щодо недоброчесності таких суддів вони одразу вийдуть у відставку, як це відбувається в західних країнах. Така поведінка не підриває довіру до конс­титуційних судів та судових систем у цілому.

На яку оцінку заслуговують два нових інститути: спеціального радника та забезпечувального наказу?

Мирослав ГОРОШКО, юрист МЮФ Integrites

Проектом Закону № 5336-1 від 17 листопада 2016 року, серед інших ключових змін діяльності органу, передбачено введення двох нових інститутів: спеціального радника та забезпечувального наказу.

Щодо інституту забезпечувального наказу.

Так, положеннями законопроекту передбачено, що при розгляді конституційної скарги суд у виняткових випадках може вжити заходів щодо забезпечення конституційної скарги, видавши наказ.

Мета інституту покликана запобігати настанню незворотних наслідків, що можуть настати у зв’язку з виконанням остаточного судового рішення. Способом забезпечення скарги є встановлення тимчасової заборони вчиняти певну дію.

З одного боку, складається враження, що подібний інститут покликаний зберегти в цілісності права та свободи громадян, з іншого — залишаються незрозумілими ані механізм реалізації такого наказу, ані спрямованості предмета його дії.

До повноважень КСУ, зокрема, входить вирішення питання про конституційність закону України за скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон суперечить Конституції. Конституційна скарга може бути подана у разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано (стаття 1511 Конс­титуції).

Нинішня редакція Закону України «Про Конституційний Суд України» не регулює останнє з наведених питань, а тому на сьогодні сама норма має, швидше, декларативний характер.

Законопроект же передбачає окремий порядок допуску та розгляду таких скарг і саме у розумінні розгляду скарги осіб передбачає можливість прийняття забезпечувального наказу.

Однак визначений Конституцією вичерпний перелік повноважень КСУ не передбачає власне можливості зупинення дії судового рішення чи іншого документа.

Щодо інституту спеціального радника.

Згідно з положеннями законопроекту, суддя КСУ має двох наукових радників, які належать до патронатної служби, але ця норма не узгоджується з положеннями Закону України «Про державну службу», якою передбачено, що до посад патронатної служби належать посади наукових консультантів суддів КСУ.

Окрім того, немає вимог щодо строку стажу професійної діяльності у сфері права для наукового радника, а припис стосовно володіння державною мовою на рівні, що відповідає вимогам для виконання покладених на наукового радника обов’язків, не відповідає принципу правової визначеності та породжує багато питань щодо подібного формулювання вимог авторами проекту.

Новий порядок призначення суддів КСУ на конкурсній основі: реальний крок на шляху деполітизації процесу чи лише данина моді, яка затягне час формування суддівського корпусу КСУ?

Мирослава САВЧУК, старший юрист ЮФ Aequo

Проголосований 9 лютого цього року у першому читанні проект Закону «Про Конституційний Суд України» впроваджує зміни до Конституції, зок­рема щодо порядку формування, організації та діяльності КСУ, які набули чинності 30 вересня 2016 року.

Серед однієї з новел цього закону — конкурсний порядок призначення суддів Конституційного Суду. Хоча суддів призначають, як і раніше, Президент, Верхов­на Рада та з’їзд суддів, таке призначення здійснюється лише з числа кандидатів, запропонованих конкурсними комісіями. Склад конкурсної комісії формується відповідно Президентом, Верховною Радою та з’їздом суддів з числа правників із визнаним рівнем компетентності.

Проект закону передбачає, що загальний строк проведення конкурсу для відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду становить два місяці.

Навряд чи можна вважати цей строк таким, що суттєво затягує процес призначення суддів. У будь-якому разі позитивний ефект від впровадження конкурсного відбору, який полягає в зменшенні політичного впливу на процес відбору кандидатів, а також якісне поліпшення всього пулу кандидатів за рахунок доступу до конкурсу всіх кандидатів, які відповідають передбаченим законом вимогам, зокрема щодо віку та професійного стажу. Додатковим фактором суспільного контролю за проходженням конкурсу є також вимога оприлюднення біографій та мотиваційних листів кандидатів. Таким чином, незалежно від того, чи є впровадження конкурсного відбору суддів КСУ також і даниною моди, це, безумовно, позитивний крок на шляху деполітизації процесу.

У той же час є ризики збереження впливу суб’єктами призначення суддів КСУ через покладення на них функцій щодо утворення конкурсних комісій. Закритий характер формування комісій може нівелювати позитивні досягнення конкурсної процедури. При цьому саме професіоналізм та об’єктивність членів конкурсної комісії є запорукою успішності та ефективності нововведень.

Новий порядок призначення суддів КСУ на конкурсній основі: реальний крок на шляху деполітизації процесу чи лише данина моді, яка затягне час формування суддівського корпусу КСУ? Міжнародні експерти пророкують успіх такій конституційній новації, як конституційна скарга. Які ваші прогнози?

Володимир РУДНИЧЕНКО, адвокат, старший юрист МЮФ Integrites

Конкурс на сьогодні у нас must have. Глибина його проникнення в кадрове питання час од часу зменшується, порівняйте, наприклад, умови конкурсів за Законами України «Про Національне антикорупційне бюро України» та «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів», але в будь-якому разі тепер уже є невід’ємною частиною державної служби в України.

Сам по собі порядок призначення через конкурс суддів або будь-кого не несе нічого поганого. Питання лише в двох аспектах: хто буде членами конкурсних комісій та яким чином результати їхньої діяльності впливають на призначення особи суддею. І якщо перший аспект поки для пересічних громадян є загадкою, то другий можемо проаналізувати.

Вивчивши норми статей 12—15 законопроекту, у мене склалося враження, що, як і раніше, осіб, які стануть суддями, визначатиме Президент України, депутати Верховної Ради України та делегати з’їзду суддів України. Комісія лише «складає список кандидатів, рекомендованих на посаду судді Конституційного Суду» (частина 5 статті 12 законопроекту).

Особисто у мене виникає питання, а якщо нічого по суті не змінюється, навіщо формувати комісії «з правників з визнаним рівнем компетентності», витрачати час на їхню роботу, час самих членів комісії, якщо мета їхньої діяльності зводиться до формування списку осіб, чиї документи відповідають вимогам конкурсу?

Було б зрозуміло, якби такі правники — члени комісії подали за результатами своєї діяльності шістьох найкращих кандидатів органу (особі), що створив відповідну комісію. Але ж ні, «список має містити кількість кандидатур, яка щонайменше втричі перевищує кількість вакансій».

Думаю, що наявність норми щодо конкурсу в цьому законопроекті, як і в більшості, це «показовий виступ» перед європейськими партнерами, де конкурси є доволі частою практикою, але в наших реаліях проводяться підконтрольно, тому і такі повноваження комісій.

Хоча і європейські партнери вже набули досвіду нашої законотворчості. На це вказує і наявність порушених мною питань у висновку Венеційської комісії № 870/2016 від 12 грудня 2016 року щодо законопроекту.

Щоправда, Комісія зауваження та рекомендації надала, але виправлень у тексті законопроекту до його першого читання я не побачив.

Що стосується конституційної скарги, ідея, як на мене, не погана. Такий вид захисту прав застосовуються в більшості країн Європи. Щоправда, судячи з практики Європейського суду з прав людини, мушу засмутити наше Міністерство юстиції, адже поява такого виду захисту прав кількості скарг до Європейського суду з прав людини суттєво не зменшить.

Однак надання права на звернення з конституційною скаргою лише щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень), на мій погляд, не зовсім відповідає ідеї конституційної скарги.

Доволі часто в нашому житті постає необхідність оскаржити неправильне, неконституційне застосування закону, в тому числі під час або шляхом винесення нормативного акта. При цьому сам закон є конституційним. У цьому випадку особа або буде вимушена доводити неконституційність самого закону, або змиритися з відсутністю права на оскарження.

На мій погляд, це не в’яжеться із залишенням права на конс­титуційне подання про визнання будь-якого акта неконституційним, адже з підвідомчості Конституційного Суду України не вилучають питання конституційності інших актів, а лише поз­бавлять фізичних та юридичних осіб права звертатися з цього приводу.

Думаю, було б ліпше зробити конституційну скаргу способом звернення, так би мовити, до останньої інстанції (перед Європейським судом з прав людини), не обмежуючи при цьому права осіб лише оцінкою норм законів. У принципі, це відповідає поняттю «повна конституційна скарга», що існує в Європі.