Євроінтеграція: Директивна історія
Місце та значення Директив ЄС як джерела права в правовій системі України
Як відомо, Україна належить до романо-германської правової сім’ї, основним джерелом права якої є нормативно-правовий акт. Ієрархічну трійку вітчизняної правової системи «Конституція — Міжнародний договір — Нормативно-правовий акт (закон і підзаконний нормативно-правовий акт)» знають усі.
Водночас, враховуючи глобальні міжнародні (а для України насамперед — європейські) інтеграційні процеси, а також уніфікацію правових систем та права різних держав, маємо істотну еволюцію нашої правової системи в частині визначення джерел права.
Раніше, у 2006 році, органи державної виконавчої влади та суди вперше стикнулися з появою такого нового джерела права, як судовий прецедент, — через впровадження обов’язкового застосування судової практики та рішень Європейського суду з прав людини (Євросуд) як в адміністративній практиці, так і при розгляді судових справ (статті 17, 19 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»).
Наразі ж у світлі останніх подій та курсу на євроінтеграцію актуальності набуває питання визначення в правовій системі України місця та застосування як джерела права — права Європейського Союзу. Одним із джерел останнього є Директиви Європейського Союзу (Директиви ЄС).
Застосування як джерела права міжнародного нормативно-правового акта (договору, конвенції, угоди тощо) не є новим для правової системи України. Відповідно до положень статті 9 Конституції України, статті 3 Закону України «Про міжнародне приватне право», міжнародний договір, згоду на обов’язковість якого надала Верховна Рада України, є частиною національного законодавства, тобто має примат (перевагу) над національним правом.
Інша справа — Директиви ЄС, які ототожнювати з міжнародно-правовим актом не варто.
Що ж це таке
Власне, право Європейського Союзу складається з основоположних договорів (первинне законодавство) та нормативних положень, розроблених інституціями Європейського Союзу на їх основі (вторинне законодавство).
Директиви ЄС — це правовий акт, який приймається Європейським парламентом, Радою Європейського Союзу або Європейською комісією.
Згідно зі статтею 249 Договору про заснування Європейського економічного співтовариства 1957 року, Директива є обов’язковою для кожної держави-члена, якій вона адресована, щодо результатів, що їх треба досягти, однак залишає за національною владою цілковиту свободу обирати форму та засоби досягнення цих результатів.
Директиви належать до джерел вторинного права. На відміну від міжнародного договору (угоди), інструментів прямої дії, Директива запроваджується через національне законодавство. Вона зобов’язує державу-члена у певний термін вжити заходів, спрямованих на досягнення визначених у Директиві цілей. Імплементація директиви в національне право здійснюється шляхом зміни чи скасування діючих чи видання нових законів та підзаконних актів.
Якщо ж держава не запровадила вчасно відповідну Директиву до національного законодавства, подібна бездіяльність прирівнюється до порушень обов’язків, що випливають з установчих договорів Європейського Союзу, а Директива однаково має силу закону в такій державі, і її порушення може бути оскаржене в Суді ЄС.
Водночас право Європейського Союзу, в тому числі Директиви ЄС, іноді порівнюють із soft law або так званим м’яким правом, що являє собою сукупність квазіправових інструментів, які не мають обов’язкової юридичної сили.
Однак цікавим для розуміння природи та значення Директив ЄС є рішення Суду Європейського Союзу (відомого також як Європейський суд справедливості) у справі «Van Duyn v Home Office», відповідно до якого Директиви ЄС можуть мати пряму дію.
Яке це має значення для України
Для держав, які прагнуть приєднатися до Європейського Союзу, одним із головних завдань є гармонізація національного законодавства з європейськими стандартами з метою досягнення відповідності правової системи держави доробку спільноти (acquis communautaire) Європейського Союзу.
Підписавши та ратифікувавши Угоду про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, з іншої сторони, від 27 червня 2014 року (Угода про асоціацію), наша держава взяла на себе зобов’язання адаптувати національне законодавство (привести його у відповідність) до стандартів Європейського Союзу.
Принагідно необхідно зазначити, що таке зобов’язання Україна взяла на себе не вперше. Ще у далекому 1994 році було підписано та ратифіковано Угоду про партнерство і співробітництво між Україною та європейськими співтовариствами і їх державами-членами, яка набула чинності 1 березня 1998 року. Статтею 51 цієї Угоди було визначено пріоритетні сфери адаптації законодавства та зобов’язання України вживати заходів з поступового приведення законодавства у відповідність до законодавства Співтовариства.
На виконання прийнятих у зв’язку з цією Угодою національних актів (програм, стратегій, затверджених як Верховною Радою України, так і указами Президента України) протягом 1998—2014 років Україна вже імплементувала в національне законодавство значну кількість Директив ЄС, зокрема у сфері захисту прав споживачів, митній сфері, захисту прав біженців, бухгалтерського обліку тощо. Така імплементація виразилася у прийняті нових законодавчих актів з урахуванням стандартів, визначених у Директивах, оновленні (внесенні змін) до існуючих законів та підзаконних нормативно-правових актів, приведення їх у відповідність до стандартів ЄС.
У свою чергу, Угодою про асоціацію не лише детально визначено, які саме Директиви ЄС повинні бути імплементовані у національне законодавство, а й встановлено конкретні часові рамки для запровадження цих змін.
Майже через два роки після підписання Угоди про асоціацію Кабінету Міністрів України нарешті вдалося самому вивчити зміст Угоди про асоціацію і узагальнити всі зобов’язання України з виконання цієї Угоди. Це знайшло своє відображення в Плані заходів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2017 року № 1106. Названий План містить 1 943 завдання (які ще включають ряд окремих заходів), що займає 1 199 сторінок лише у документі Word. Кожне з цих завдань відповідає окремій статті Угоди або імплементує визначені норми права (acquis) Європейського Союзу. Цим масштабним Планом серед іншого передбачено адаптацію законодавства України до положень Директив ЄС у таких сферах: публічні закупівлі; захист інтелектуальної власності (авторських та суміжних прав, права на винахід та корисну модель, торговельних марок); безпека харчових продуктів; захист здоров’я тварин, контроль і запобігання захворюванням тварин; протидія відмиванню доходів; банківська діяльність тощо.
Отже, за результатами виконання Угоди про асоціацію Директиви ЄС, визначені цією Угодою та імплементовані у зазначені в Угоді строки в українське законодавство, стануть частиною національного законодавства та набудуть статусу джерела права України.
Окремо необхідно відзначити особливості імплементації у національне законодавство Директив ЄС у сфері державних закупівель, оскільки відповідно до статті 153 Угоди про асоціацію при адаптації законодавства до acquis ЄС у сфері державних закупівель належна увага повинна бути приділена відповідним прецедентам Європейського Суду. Таким чином, Україна в процесі імплементації у своє законодавство Директив та іншого законодавства ЄС має враховувати судову практику Суду справедливості.
Це означає потенційну можливість того, що у національному законодавстві може бути закріплене визнання та застосування судової практики Європейського Суду у сфері державних закупівель. Дослідження цього питання та пов’язаної з цим можливості набуття рішенням Європейського Суду статусу джерела права в Україні може бути темою окремої статті.
Що це означає на практиці
У зв’язку із виконанням Україною своїх зобов’язань за Угодою про асоціацію в частині адаптації законодавства до права Європейського Союзу, насамперед Директив ЄС, постає два проблемних практичних питання, пов’язаних зі застосуванням Директив ЄС як джерела права у правозастосовній діяльності.
Перше питання пов’язане із визначенням моменту завершення імплементації Директив ЄС у національне законодавство, тобто набуття Директивами ЄС статусу частини національного законодавства.
Для держав — членів Європейського Союзу це питання не викликає особливих проблем. Оскільки тексти національних актів, прийнятих на основі конкретної Директиви ЄС, держави-члени зобов’язані направляти Європейській комісії. Відомості про імплементацію Директиви ЄС тією чи іншою державою-членом можливо відстежити на офіційному сайті законодавства Європейського Союзу.
Інакша ситуація щодо України, оскільки наша держава ще не є членом Європейського Союзу.
Деякі нормативно-правові акти України (закони, постанови тощо), які приймаються на виконання зобов’язань за Угодою про асоціацію, містять у своїй вступній частині (преамбулі) вказівку про те, що даний нормативно-правовий акт приймається на виконання та з метою впровадження положень тієї чи іншої Директиви ЄС.
Відомості про стан виконання Угоди про асоціацію, стан та обсяг імплементації Директив ЄС у національне законодавство оприлюднюються на офіційних сайтах органів державної влади, насамперед Кабінету Міністрів України, Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції, а також містяться в офіційних звітах про оцінку (моніторинг) адаптації національного законодавства відповідно до умов Угоди, що готуються та оприлюднюються відповідними інституціями ЄС, спільними групами та комісіями.
Однак убачається, що інформація про результати імплементації Директив ЄС із посиланням на прийняті для цього національні акти потребує офіційного оприлюднення державою Україна. Це можливо робити, наприклад, на офіційному порталі Верховної Ради Україні «Законодавство України», де розміщуються офіційні переклади текстів Директив ЄС.
Важливість здійснення такого офіційного визнання імплементації Директив ЄС у національне законодавство з боку держави має важливе практичне значення для правозастосовної діяльності.
Як свідчить аналіз судових рішень за 2014—2018 роки, розміщених у Єдиному державному реєстрі судових рішень, українські суди використовують положення Директив ЄС як нормативно-правовое обґрунтування прийнятих рішень.
Найбільше посилання на положення Директив ЄС зустрічається в судових рішеннях адміністративних судів і навіть у постановах новоствореного Верховного Суду (постанова від 1 лютого 2018 року у справі № 815/2911/17). Зокрема, адміністративні суди звертаються до положень та застосовують норми Директив ЄС у справах, що стосуються оскарження рішень Державної міграційної служби про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та у справах щодо оскарження рішень митних органів. Суди загальної юрисдикції застосовують положення Директив ЄС під час розгляду справ про захист прав споживачів та кредитних спорів.
Свого часу навіть Конституційний Суд України врахував положення Директив ЄС як акт міжнародного права під час тлумачення положень деяких статей Закону України «Про захист прав споживачів» (№ 1-26/2011 від 10 листопада 2011 року, справа «про захист прав споживачів кредитних послуг»).
Однак, аналізуючи правові акти Кабінету Міністрів України, доходимо висновку, що згадувані у рішенні Конституційного Суду України Директиви ЄС є в переліку актів, які необхідно імплементувати у національне законодавство відповідно до розпорядження КМУ від 4 березня 2015 року № 164-р.
Отже, офіційне оприлюднення інформації про нормативно-правові акти, прийняті за результатами впровадження положень конкретних Директив ЄС, є вкрай необхідним і важливим.
Це викликано й тим, що для правозастосовної діяльності недостатньо застосування лише правового акта, в який імплементовано стандарти Директив ЄС. Все одно виникає потреба у зверненні безпосередньо до самих Директив ЄС, зокрема щоб забезпечити тлумачення правових актів національними судами згідно з положеннями Директиви, що стала основою для них. Це так званий принцип непрямої дії Директив ЄС.
Суди можуть і повинні ознайомлюватися зі змістом Директив ЄС, це впливатиме на формування міркувань та внутрішнього переконання суду, загальні орієнтири при застосуванні аналогії закону або права, загальних принципів права під час вирішення судового спору. Але застосування Директив ЄС як правової основи (джерела права) врегулювання відносин, стосовно яких виник спір, до тих пір, поки їх положення не імплементовані у національне законодавство, вбачається передчасним.
Друге, але найбільш важливе проблемне питання пов’язане з можливістю застосування Директив ЄС як актів прямої дії у разі невиконання Україною зобов’язань щодо їх імплементації у національне законодавство у строки, визначені Угодою про асоціацію.
Як свідчить інформація органів Європейського Союзу та державних органів України, наша держава досить суттєво запізнюється з виконанням своїх зобов’язань за Угодою про асоціацію щодо адаптації національного законодавства до права Європейського Союзу, а щодо деяких зобов’язань — строки їх виконання вже пропущені.
Якщо такі наслідки невиконання Україною Угоди про асоціацію, як позбавлення можливості вступу до Європейського Союзу, ризик скасування безвізового режиму, є більш-менш очевидними, то питання про юридичні наслідки невиконання зобов’язань щодо імплементації Директив ЄС залишається відкритим.
Для цього треба згадати наведене вище рішення Європейського суду, в якому викладено прецедент щодо прямої дії Директиви ЄС. Згідно з рішенням Суду Європейського Союзу у справі № 41/476 від 4 грудня 1974 року (справа «Van Duyn v Home Office»), Директива ЄС отримує пряму дію за таких умов: 1) пройшов строк трансформації Директиви в національне законодавство; 2) положення Директиви точні та безумовні (прямої дії не мають норми-цілі та норми-завдання); 3) Директива містить права приватних осіб стосовно держави, які повинні захищатися судами держав-членів; 4) Директива регулює вертикальні правовідносини (між приватними особами і публічною владою).
Звісно, можна заперечувати проти цього судового прецеденту тим, що рішення Суду справедливості стосується обов’язковості Директив ЄС для держав — членів Європейського Союзу, а Україна не є державою — членом Європейського Союзу, а тільки намагається стати кандидатом у члени, має статус «сусіда» Європейського Союзу, отже, й наслідки неімплементації Директив ЄС у національне законодавство до неї не застосовуються.
Проте, з іншого боку, Україна як держава взяла на себе зобов’язання щодо імплементації Директив ЄС у національне законодавство за Угодою про асоціацію, підписаною державами — членами Європейського Союзу, ратифікованою Верховною Радою України та яка є частиною національного законодавство, має силу міжнародного договору (акта) та пов’язаний з цим примат над національним законодавством. Конкретні Директиви ЄС, які Україна зобов’язалась імплементувати у своє законодавство, та строки виконання цих зобов’язань визначені положеннями самої Угоди про асоціацію.
Крім того, угоди, укладені Європейським Союзом з третіми державами (не членами Європейського Союзу), виступають як зовнішні джерела права, правовий режим яких визначається значною мірою нормами загального міжнародного права. На них цілком поширюються такі принципи права міжнародних договорів, як обов’язковість дотримання (pacta sund servanda), незмінюваність в односторонньому порядку, верховенство стосовно внутрішніх джерел права тощо.
Отже, чи стає Угода про асоціацію із зазначеними в її додатках Директивами ЄС, будучи міжнародним договором України, частиною національного законодавства як правова підстава для застосування Директив ЄС як норм прямої дії в правозастосовній діяльності в Україні, наразі однозначно відповісти неможливо. Окреслене питання потребує окремого ґрунтовного вивчення та дослідження.
Висновки
Беззаперечно, наразі правова система України зазнаватиме значного впливу права Європейського Союзу, особливо в контексті розгляду питання імплементації положень Директив ЄС у національне законодавство, в тому числі й принципів їх прямої дії.
Застосування положень Директив ЄС як джерела права в рамках української правової системи було б ефективнішим за умови офіційного оприлюднення інформації про їх імплементацію у законодавство України (з офіційним перекладом, посиланням на дату впровадження, конкретний національний нормативно-правовий акт, прийнятий на їх виконання, тощо).
Порушені у цій статті питання щодо стану впровадження Директив ЄС у національне законодавство України, наслідків невиконання зобов’язань за Угодою в частині застосування Директив ЄС як норм прямої дії ще потребують глибокого та детального дослідження.
Насамкінець необхідно зазначити, що в сучасних умовах євроінтеграції вітчизняний бізнес та юридична спільнота повинні більше уваги приділяти та бути серйозно зацікавленими у вивченні процесу адаптації національного законодавства до норм і стандартів Європейського Союзу, насамперед стану імплементації Директив ЄС у право України.
