№4 Квітень 2018 року → До справи

International: Владні перевантаження

Алеся КОСМИНА

Поступове розширення повноважень виконавчої гілки влади у США почало серйозно непокоїти фахівців з конституційного права, щоправда, глибоке занепокоєння переважно висловлюють противники діючого президента, сторонники ж знаходять цьому виправдання

Як і будь-який інший президент з великими амбіціями, вже другий рік поспіль Дональд Трамп усіляко намагається надати більше влади виконавчій гілці, тобто у першу чергу собі. Про це сьогодні активно говорять не лише політики, а й юристи — як теоретики, так і практики. Навіть більше, ця тема почала обговорюватися «на вулицях», хоча максимум чверть американців сьогодні можуть назвати всі три гілки влади. Не залишився осторонь і журнал Американської асоціації юристів ABA Journal, який присвятив цьому питанню обкладинку та центральний матеріал квітневого номера.

 

Погана новина та гарна новина


Те, що Трамп не поважатиме, приміром, судову гілку влади, стало зрозуміло майже одразу. Це продемонстрував його конфлікт з американськими судами, коли вони визнали незаконною заборону на в’їзд представникам декількох мусульманських країн, підписану у перші дні після інавгурації. Звичайно, важко було не передбачити такого результату у країні, де судові процеси є буденною справою і закони поки що діють. І все ж реакція президента була бурхливою, а один суддя навіть удостоївся епітета «так званий».

Звичайно, далі слів та постів у Twitter справа не пішла. Тож деякі професори права навіть вважають, що це просто випуск пари і жодної загрози ці висловлювання не несли. Інші ж вбачають у цьому небезпеку, оскільки це практично зійшло Трампу з рук і майбутні політики можуть взяти подібну поведінку на озброєння. Мовляв, якщо йому можна, то чим я гірший.

Водночас майже всі погоджуються, що система змогла продемонструвати твердість, оскільки задіяні у реалізації заборони на в’їзд структури одразу почали виконувати рішення судів, а не указ президента.

Трохи пізніше ще один федеральний суддя своїм рішенням заборонив спроби Трампа скасувати імміграційну політику стосовно дітей нелегальних іммігрантів, запроваджену Бараком Обамою. У результаті цього судового рішення 700 000 людей змогли залишитися у США на невизначений час. І це сталося лише завдяки тому, що один-єдиний суддя виніс рішення проти уряду. Тож, можливо, справді зарано говорити про узурпацію влади? Не у багатьох країнах сьогодні судді можуть собі дозволити бути такими впливовими.

 

Малі та великі перемоги


Із Конгресом ситуація є трохи складнішою. В останні десятиріччя всі, хто опинялися у президентському кріслі, розширювали свої повноваження та забирали все більше влади у парламенту. Варто відзначити, що конгресмени теж не дуже цьому противилися, оскільки не дуже прагнули брати участь у прийнятті неод­нозначних законів з огляду на те, що виборці можуть не простити невдале голосування.

Словом, справа не лише у діючому президентові — попередники підготували непоганий плацдарм. Кожен із недавніх американських президентів може похвалитися декількома великими законодавчими перемогами та спробами збільшити свої повноваження. Демократ Обама, приміром, розуміючи, що керований республіканцями Конгрес не міг йому допомогти реалізувати деякі ідеї, почав сам займатися нормо­творчістю, випустивши власні укази. Ці укази мали вдвічі більший вплив на економіку, ніж укази його попередника Джорджа Буша-молодшого. У результаті з’явилася низка законодавчих змін у сферах охорони здоров’я, охороні навколишнього середовища, фінансовій сфері, заробітній платі, рівноправ’я тощо.

Також Обама насолоджувався багатьма важливими законодавчими перемогами впродовж перших двох років своєї каденції, коли демократи панували у Сенаті. Тоді з’явилися: закон про доступне медичне обслуговування та законодавство для стимулювання економіки, законодавство щодо злочинів на ґрунті ненависті, дискримінації в оплаті праці жінок тощо.

Тож чим діючий президент гірший? Щоправда, Трамп почав забирати собі законодавчу ініціативу одразу на всіх напрямах. Зокрема, менш ніж за рік він не лише застосував низку нових інструментів для видання власних указів, він знайшов спосіб скасувати декілька указів «попередників» та виділився своєрідним способом призначення керівників різних установ та структур, що теж допомогло розібратися з нормативними актами.

Так, адміністратором Агентства з охорони довкілля було призначено Скотта Прюітта, який, будучи прокурором Оклахоми, подав проти агентства позов — під сумнів було поставлено план чистої енергії. А виконуючий обов’язки директора Бюро із захисту прав споживачів у фінансовій сфері Мік Малвані — активний критик бюро ще до моменту його відкриття — попросив для своєї нової структури нульове фінансування у першому кварталі 2018 року. Мовляв, установа має резервні фонди. Крім того, з приходом Малвані Бюро одразу відкликало декілька позовів проти порушників фінансового законодавства, що спровокувало чималий скандал та численні дискусії щодо мети такого кроку.

Навряд чи подібні призначення могли поліпшити роботу відомств. Очевидно, що всі ці кроки — невід’ємна частина війни, оголошеної адміністрацією Трампа так званій адміністративній державі, тобто бюрократичній машині і тим регулюючим діям, які вона продукує. За даними Управління інформації та нормоконтролю США, у 2017 році федеральні агентства відкликали або відклали 1 579 запланованих регулюючих ініціатив.

Адміністрація Трампа запровадила ще одну цікавинку: якщо установа захоче видати новий нормативний акт, вона має скасувати два старих. На 2018 рік план підвищили — за один новий акт потрібно буде пожертвувати трьома. За словами представників адміністрації, все це робиться для того, щоб змусити Конгрес працювати, адже останнім часом усе більше нормативних актів видають держустанови і все менше Конгрес. Мовляв, усю складність законотворчості Конгрес звалив на виконавчу владу. Враховуючи, що Конгрес теж «належить» республіканцям, такий крок видається не­однозначним.

Яскравості ситуації додає також прагнення діючого президента робити шоу з публічного підписання документів — метод, запозичений у Білла Клінтона. Останній використовував його заради того самого ефекту — приписати собі чужі заслуги, адже майже всі нормативні акти розробляються іншими установами, хоча іноді з пропозиціями від президента, звичайно.

Що стосується скасування указів попередніх президентів, то завдяки старому та майже забутому закону Дональд Трамп анулював 14 законодавчих актів, що були видані Бараком Обамою. Цей старий закон — Congressional Review Act, згідно з яким Конгрес має 60 днів, щоб не ухвалити нормативні акти — так звані опівнічні рішення, —­прийняті наприкінці попереднього президентського строку. Закон було прийнято 1996 року за часів Клінтона та використовувався до цього моменту лише один раз.

 

Доктрина Chevron


Прибічники діючого президента цілком підтримують кроки з обмеження нормотворчої діяльності виконавчої влади. Річ у тім, що нормативні акти, видані міністерствами та агентствами, судами розглядаються як джерела права, які за силою не поступаються законам, прийнятим парламентом. Звичайно, за умови, що подібні постанови адекватно інтерпретують положення федерального законодавства. Приміром, якщо Конгрес приймає закон, у положенні якого немає конкретики, а відповідне міністерство чи агентство видало свій нормативний акт, який якраз і містить цю конкретику, при розгляді справи суд повинен спиратися на нормативний акт міністерства чи відомства.

Так вирішив Верховний суд США, розглядаючи у 1984 році справу «Chevron U.S.A., Inc. проти Ради із захисту природних ресурсів». Цей підхід отримав назву «доктрина Chevron».

Адміністрація Трампа не приховує свого бажання змусити суди відійти від доктрини Chevron та критичніше ставитися до влади міністерств та відомств. Але водночас активно нею користується. Декілька міністерств з приходом Трампа випустили нові, змінені «доповнюючі» нормативні акти до існуючих законів, пояснивши це тим, що за каденції Обами закони були розтлумачені неправильно.

Так, Міністерство охорони здоров’я та соціального забезпечення, приміром, прийняло два «уточнення» до Закону про доступне медичне обслуговування (Affordable Care Act або ж Obamacare). Згідно з ними роботодавець не зобов’язаний пропонувати співробітникам страховий поліс, який покриває конт­рацепцію, якщо контрацепція су­пере­чить його моральним чи релігійним принципам. Щоправда, ці уточнення одразу були оскаржені — федеральний суддя міста Філадельфія у справі «Пенсильванія проти Трампа» видав судову заборону. На його думку, по-перше, нормативний акт міністерства не відповідав федеральному закону і, по-друге, він сприяв дискримінації жінок при прийомі на роботу.

І все ж нова інтерпретація федеральних законів міністерствами — непоганий інструмент для запровадження змін, адже змінити федеральне законодавство набагато важче та довше. Тож, на думку юристів, адміністрація президента дещо лукавить, коли говорить про недосконалість доктрини Chevron.

 

Конфлікт на часі


Може скластися враження, що виконавча гілка воює винятково із судовою, а законодавча вже списана з рахунків. Це не так. Звичайно, активна законотворча діяльність на цей момент у минулому, проте парламент і досі має чималий вплив. Принаймні юристи дивляться на його роботу з оптимізмом.

По-перше, нинішній президент не є абсолютним лідером з огляду на невелику перевагу під час виборів та неоднозначні кроки, які не додають йому прибічників. Тож Конгрес із законно обраними представниками видається на цьому тлі впливовою структурою.

По-друге, час од часу Конгрес заслуховує результати розслідувань та бере у них участь, що сьогодні особливо актуально (яскравий приклад — слухання щодо участі Росії у виборах 2016 року).

По-третє, хоч він і є «республіканським», та ще здатен приймати закони врозріз із лінією Трампа. Так, найперший значний законодавчий акт, прийнятий Конгресом та підписаний президентом, абсолютно не відповідав інтересам останнього. Йдеться про Закон про протидію суперникам США через санкції (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act), який наклав нові санкції на Росію, а також обме­жив здатність президента їх послабити.

Як водиться, після підписання Закону про санкції Трамп назвав новий акт «зіпсованим» та «неконс­титуційним». Адміністрація навіть зробила все, щоб уповільнити його імплементацію, і Конгрес почав вживати заходів для форсування цього питання. Тоді Трамп оголосив, що не запроваджуватиме санкції, оскільки вони обмежують його здатність проводити зовнішню політику, але це мало допомогло.

Критика критикою, але прибічники Трампа вважають, що законодавча та судова гілки влади поводяться теж не зовсім добре, застосовуючи не зовсім етичні методи і керуючись особистою неприязністю.

Зокрема, багато республіканців вважають, що наведення записів у Twitter як доказів на судових процесах щодо заборони того чи іншого президентського указу — це вже занадто. Особливо якщо такі заяви були зроблені зовсім з іншого приводу і під час передвиборчих перегонів. Приміром, розглядаючи справу про заборону на в’їзд для мусульман, окружний суддя з Гаваїв Деррик Уотсон прийняв як докази цитати з веб-сайту передвиборчої кампанії президента. За словами судді, Трамп однозначно закликав до недопуску до США всіх мусульман.

Юристи вважають, що ці докази притягнуті за вуха і не можуть використовуватися у судах. Вочевидь, так само вважає і Трамп, який зазнав судової поразки по декількох указах — окрім заборони на в’їзд для мусульман, йому не пощастило заборонити трансгендерам служити у збройних силах, ліквідувати фонди для фінансування міст-притулків для нелегальних іммігрантів, а також депортувати дітей нелегальних іммігрантів — він не соромився писати у Twitter, що думає про суддів та судову систему. Підкидаючи таким чином приводи для дискусій. І, схоже, таких приводів буде ще багато.

 

Осередок спротиву

Тоді як стиль спілкування з аудиторією президента Дональда Трампа та його сміливі дії щодо інших гілок влади зробили знову популярним дослідження питання повноважень гілок влади, не менш важливішим є й інше питання — ще більш непевний баланс повноважень усередині самої виконавчої гілки. Якщо точніше — рівень незалежності, який має Міністерство юстиції.

Мін’юст, з одного боку, не може бути осторонь політики, а з іншого — не повинен зазнавали політичного тиску у певних питаннях. Особливо це стосується кримінальних переслідувань.

І без скандалу не обійшлося, оскільки Білий дім час од часу займався булінгом у відношенні генерального прокурора, директора ФБР, який був звільнений, його наступника та низки інших вищих посадових осіб. Усе це було зроблено, щоб зупинити розслідування зв’язку між передвиборчою кампанією Трампа та представниками російського уряду.

З часів Уотергейтського скандалу діяло негласне священне правило — Мін’юст та Білий дім повинні мати суворі обмеження в комунікації. Звичайно ж, час од часу воно порушувалося, оскільки розслідування зачіпали і Білий дім. Та й правила дещо послабили.

1993 року лише троє людей з верхівки Міністерства юстиції та четверо у Білому домі могли контактувати під час проведення розслідувань. Генеральні прокурори з адміністрації Буша збільшили кількість таких осіб — до 895 від Білого дому та до 42 від Мін’юсту. Щоправда, їхнє спілкування повинно було обмежуватися винятково питаннями, що не стосуються національної безпеки.

Не обходилося і без скандалів. У 2007 році було звільнено вісьмох федеральних прокурорів. За офіційною версією, вони відмовлялися належно проводити розслідування щодо фальсифікацій результатів голосування або ж переслідувати у судовому порядку деяких представників обох партій.