Судочинство: Дискретна місія

Ілля ЗАХАРЧЕНКО ,
старший юрист ЮК «Право Гарант»

Дискреція та спосіб захисту: «свавілля в законі» суб’єкта владних повноважень та чи можна від нього захиститись

Звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав вимагає від юриста не тільки повноти формування доказової бази, мотивування власної правової позиції щодо виявлених порушень, але, що не менш важливо, і обрання правильного способу захисту.

У випадках, коли для прийняття певного індивідуального рішення суб’єктом звернення, на його думку, були вчинені всі необхідні дії, однак суб’єктом владних повноважень (СВП) приймається рішення не на користь зацікавленої особи, чи не найбільш привабливим є обрання такого судового способу захисту, як зобов’язання вчинити певні дії.

Але такий спосіб захисту, як зобов’язання вчинити певні дії, не завжди вважається належним навіть за умови, що всі дії, що вимагаються законом від суб’єкта звернення, були вчинені правильно. У даному випадку йдеться про проблему розуміння поняття «дискреційні повноваження» СВП та можливості втручання у такі повноваження судовим органом у системі розподілу на гілки влади та механізму стримувань і противаг, яка бере свій початок з моменту створення в Україні адміністративних судів.

 

До предмета доказування


Практикуючі юристи сфери судового представництва знають, що розповсюдженим запереченням СВП проти будь-якої позовної вимоги, що містить формулювання «зобов’язати вчинити певні дії, а саме…», є посилання на наявність дискреційних повноважень та неможливість втручання у такі повноваження зі сторони суду.

При цьому внаслідок низької правової культури державних службовців, а часто і відсутності юридичної освіти у представників влади, які за характером своєї діяльності та пов­новажень займаються вирішенням правових питань, останні під дискреційними повноваженнями помилково розуміють взагалі будь-які повноваження, в межах яких можна прийняти або не прийняти певне рішення. На жаль, іноді з такою позицією погоджуються суди.

Чинний Кодекс адміністратив­ного судочинства (КАС) України, попри встановлене у частині 1 статті 2 зав­дання — ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку СВП, — все ж таки містить обмеження в аспекті питання дискреції та способу захисту.

Так, у випадку задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності СВП протиправною та зобов’язання вчинити певні дії (пункт 4 частини 2 статті 245 КАС України). У цьому випадку передбачені дві форми рішення (частина 4 статті 245 КАС України):

— якщо у суб’єкта владних пов­новажень у межах певного питання відсутні дискреційні повноваження, суд може задовольнити вимоги позивача за умови виконання останнім усіх нормативних вимог;

— якщо у суб’єкта владних пов­новажень у межах певного питання наявні дискреційні повноваження, суд може задовольнити позов та зобов’язати СВП вирішити питання позивача з урахуванням оцінки суду щодо правового спору.

Отже, у цій категорії судових справ до предмета доказування входить і та обставина, чи належать повноваження щодо оскаржуваного рішення/дії/бездіяльності до дискреційних.

 

Зобов’язати вчинитипевні дії


Недавно Верховним Судом було опубліковано «Науковий висновок щодо меж дискреційного повноваження суб’єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією». Цей документ можна вважати орієнтиром у питанні віднесення тих чи інших повноважень до дискреційних, оскільки в ньому систематизовано більшість доктринальних поглядів науковців на проблематику дискреційних повноважень та обрання способів захисту. Зазначений висновок містить такі узагальнення:

— дискреційні повноваження полягають у можливості бездіяти або діяти (приймати рішення) у певних законодавчо визначених варіантах без узгодження відповідної дії із будь-ким;

— законодавець для позначення дискреційних повноважень використовує терміни «має право», «забезпечує», «за власної ініціативи», «на власний розсуд» тощо. При цьому використання таких термінів не свідчить про наявність дискреції, а потребує подальшого детального аналізу нормативно-правового акта;

— реалізація дискреційного пов­новаження повинна узгоджуватись з конституційними принципами, принципами реалізації повноважень, судовою практикою, процедурними вимогами.

Верховний Суд у питання визначення дискреційних повноважень вніс ясність та фактично поставив крапку.

Разом із тим постає питання: чи може суд, який повинен захистити права та інтереси позивача, тобто вчинити такі активні дії, що призведуть до остаточного вирішення правового конфлікту між позивачем та відповідачем (СВП) та попередять можливі правові спори з того ж предмета, однак з інших підстав, з урахуванням описаних обмежень винести відповідне рішення, тобто зобов’язати вчинити певні дії?

За умови, що повноваження є дискреційними, — ні. У цьому випадку єдині повноваження, які має суд, — зобов’язати СВП повторно розглянути питання суб’єкта звернення з урахуванням висловленої судом правової оцінки ситуації.

Що це означає? Формально це означає, що СВП, якому судовим рішенням вказано на недоліки у прий­нятті певного рішення або вчинення дії/допущення бездіяльності, повинен усвідомити допущені помилки та прийняти рішення на користь суб’єкта звернення. Однак практично це сприймається представниками влади як рішення, яке можна не виконувати, оскільки будь-якого конкретного обов’язку, окрім абстрактного врахування правової оцінки ситуації, судовим рішенням не встановлюється: досить часто це призводить до повторного прийняття рішення, вчинення дії/допущення бездіяльності, що не влаштовує суб’єкта звернення, і, як наслідок, повторного звернення до суду за захистом.

При цьому кількість таких пов­торних звернень до суду є необмеженою, а ініціювати успішне притягнення до юридичної відповідальності посадових осіб СВП за невиконання судового рішення в сучасних умовах є фактично неможливим, оскільки суб’єкт звернення не має у розпорядженні стільки часу, якого вимагає юридичний супровід процедур притягнення до відповідальності.

 

Що говорить Євросуд


У результаті на стику перебувають дві важливих правових проблеми: проблема можливості втручання суду в діяльність інших органів влади та проблема дотримання в державі принципу верховенства права.

Чи узгоджується це з практикою Європейського суду з прав людини? Формально так, однак з урахуванням якості національного законодавства та якості виконання судових рішень зі сторони СВП — ні.

Євросуд у своїх рішеннях зазначав, що підстави, встановлені законодавством, для реалізації дискреційних повноважень можуть створювати юридичну невизначеність, а остання, як відомо, призводить до грубих порушень принципу верховенства права. У зв’язку із цим національним законодавством мають встановлюватися чіткі межі і порядок реалізації дискреційних повноважень (рішення у справі «Доменічіні проти Італії» від 15 листопада 1996 року). За умови, що законодавство не містить конкретних меж та порядку реалізації дискреційних повноважень, це не може слугувати підставою для відмови особі у застосуванні ефективного способу захисту — в даному випадку йдеться про застосування принципу верховенства права.

Ефективний спосіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд СВП дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (рішення у справі «Гурепка проти України» від 6 вересня 2005 року), і такий спосіб захисту повинен існувати незалежно від форми його вираження у правовій системі тієї чи іншої країни (рішення у справі «Чахал проти Об’єднаного Королівства» від 15 листопада 1996 року). Ефективний спосіб захисту повинен запобігати виникненню або продов­женню порушення чи надати належне відшкодування порушення, що мало місце (рішення у справі «Кудла проти Польщі» від 26 жовт­ня 2000 року).

Представництво у подібних справах вимагає сприяння формуванню судом активної позиції у питанні захисту прав та дотримання принципу верховенства права, оскільки, як свідчить практика, доктринальні «відписки» окремих суддів про ­неможливість втручання в дискреційні повноваження призводять винятково до негативних наслідків для суб’єкта звернення.

Таким чином, можливість ефективного судового захисту є, однак вона залежить не тільки від формальної констатації порушення норм законодавства. Важливим зав­данням у цьому випадку є сприяння формуванню в суду переконання про відсутність дискреційних пов­новажень або, за умови їх існування, необхідності застосування норм Конституції України як норм прямої дії, а саме — принципу верховенства права, що призведе до реального дотримання прав суб’єкта звернення та попередить незліченну кількість судових справ, що можуть існувати у майбутньому.