Дискусія: Бранне поле

Євген ПІДЛІСНИЙ

З прийняттям Закону України «Про ринок земель» на гравців чекатиме багато змін. Та чого більше нині: питань чи відповідей?

Верховна Рада України у грудні минулого року прийняла у першому читанні проект Закону України «Про ринок земель» (Проект), який, однак, чекає на багато змін. За словами Олексія Гончарука, керуючого партнера ЮФ ConstructiveLawyers, замість зваженого, прозорого, зрозумілого Проекту ми вкотре отримали «сирий» набір норм, неузгоджений і такий, що порушує Декларацію незалежності, Конституцію і ставить під сумнів подальше існування України як суверенної держави. Недоліки вбачаються у самому підході до цього резонансного і складного питання. Суспільству не запропонували прийнятної концепції, всі обговорення проведені у найкращих традиціях «одобрямсу». Крім того, відповідно до Проекту, ринок землі з незрозумілих причин зводиться лише до її купівлі-продажу, а з правової точки це необґрунтоване обмеження, скаржиться Олексій Гончарук. Сам же Проект, попри назву, навіть не має визначення: що це таке — ринок земель?

Головними невирішеними законодавцями питаннями, на думку Владислава Кісіля, партнера ЮК «КПД Консалтинг», залишаються питання захисту земель від деградації та стимулювання сталого розвитку сільських регіонів, насамперед — питання зайнятості сільського населення. На жаль, Проект до цих надзвичайно важливих проблем залишився байдужим. З метою поліпшення ситуації, що склалася у земельній сфері, доцільно провести інвентаризацію землі, створити реєстри громадян, які бажають отримати у власність земельні ділянки, у тому числі й сільськогосподарського призначення, запровадити відкритий земельний кадастр і просто дотримуватися чинного законодавства.

Найцінніший актив

Особливо велику цінність для держави мають землі сільськогосподарського призначення, тому й не дивно, що Проектом їм приділяється чимала увага. У документі чітко описано процедуру продажу таких земель залежно від форми власності, права та обов’язки осіб, яким не можуть належати такі землі на праві власності. При цьому частина 2 статті 10 Проекту взагалі обмежує можливість юридичних осіб (у тому числі як з іноземним, так і з вітчизняним капіталом) купувати будь-які сільськогосподарські землі (!) за цивільно-правовими договорами. Виключення з набувачів такої землі юридичних осіб суттєво обмежить їхні можливість залучати зовнішнє фінансування. Це пов’язано з тим, що згідно з Проектом Земельний банк має право здійснювати кредитування сільськогосподарських товаровиробників під заставу землі, однак не під заставу права оренди на земельні ділянки. Теоретично Проект надає можливість передавати у заставу право оренди земельних ­ділянок, однак, як зазначає Вікторія Бужор, юрист МЮГ AstapovLawyers, на практиці малоймовірне отримання кредиту на вигідних умовах під заставу такого «активу», як право оренди. Не маючи у власності землі, сільськогосподарські підприємства не матимуть змоги отримувати додаткове фінансування згідно з державними цільовими програмами розвитку аграрного сектора України.

Таку норму можна вважати не лише суттєвим обмеженням прав підприємств агропромислового комплексу, які, обробляючи землю, не матимуть можливості на законних підставах придбати її у власність, але й права громадян вигідно продати землю. Саме юридичні особи могли б запропонувати власникам землі більш вигідні умови її придбання. Разом із цим не зрозуміло, яким чином має відчужуватися і чи зобов’язані відчужувати землю юридичні особи, які оформили право власності на землю до набуття чинності вказаною нормою, якщо це станеться.

Іноземне втручання

Проектом до кола осіб, які можуть набувати у власність землі сільськогосподарського призначення, не включені іноземці. Згідно з Конс­титуцією України, земля — власність винятково громадян України і національне багатство. Жоден іноземець не може володіти землею в Україні, для них має існувати лише право довгострокового користування. Причому не лише земель сільськогосподарського призначення, а будь-яких українських земель, вважає Олексій Гончарук, керуючий партнер ЮФ ConstructiveLawyers.

Багато хто вважає за доцільне збереження заборони на продаж земель сільськогосподарського призначення іноземцям на невизначений час. Річ у тім, що українці, у тому числі бізнесмени, не готові на рівних умовах конкурувати з іноземним капіталом і їм потрібно надавати перевагу. Аналогічні обмеження вводилися у постсоціалістичних країнах, які стали членами ЄС. Разом із тим, як відзначає адвокат АК «Правочин» Сергій Римар, таке обмеження позначиться на рівні інвестиційної привабливості аграрної галузі. А, за словами Леоніда Гілевича, юриста ЮФ «Ілляшев та Партнери», у майбутньому, коли ринок уже стабільно функціонуватиме хоча б декілька років, необхідно буде повернутися до вирішення цього питання, можливо, навіть шляхом винесення його на розгляд референдуму.

«При вирішенні питання щодо обмежень головним має бути економічна обґрунтованість їх застосування, а не гучні лозунги популістського характеру, що здатні суттєво зашкодити ринку», — зазначає Владислав Кісіль, партнер ЮК «КПД Консалтинг». Проте навіть при збереженні мораторію його можна легко обійти за рахунок номінальних власників земельних ділянок, послуги яких, на думку багатьох юристів, у випадку прийняття Закону стануть популярними. Крім того, Олексій Гончарук звертає увагу на те, що автори заклали додатковий конфлікт у Проект: частина 3 статті 3 дозволяє іноземцям купувати землі сільськогосподарського призначення (для садівництва та несільськогосподарські угіддя), а стаття 10 — фактично забороняє.

Обмежені розміри

Неабияку увагу привертає положення Проекту, яким передбачено, що у власності однієї особи гранична максимальна площа земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва не може перевищувати 100 га. Вікторія Бужор вважає, що зазначені положення фактично мають за мету регулювання відносин захисту економічної конкуренції, що наразі належать до компетенції Антимонопольного комітету України (АМКУ). При цьому він наділяється функціями з виявлення порушень, встановлених обмежень на граничних розмірів володіння та оренди сільськогосподарських земель. Однак порушення таких обмежень не належить до порушень антимонопольного законодавства. Таким чином, невідомо, як може скластися практика застосування таких обмежень АМКУ при розгляді ним справ про порушення у сфері економічної конкуренції чи при наданні дозволів на концентрацію.

Як вважає Леонід Гілевич, пропонований максимальний розмір є недостатнім для ведення рентабельного товарного сільськогосподарського виробництва і є суттєво нижчим за максимальний розмір, встановлений законодавством багатьох інших європейських країн. Він зазначає, що попереднім Проектом Закону від 19 липня 2011 року № 9001-1 максимальна площа таких земельних ділянок у приватній власності однієї особи встановлювалась на рівні 2 100 га, а обмежень щодо оренди взагалі не було. «Доопрацьований Проект містить ще одну серйозну загрозу для великого товаровиробника, — говорить Владислав Кісіль. — Йдеться про обмеження площ, що перебувають в оренді, 6 000 га. Ця норма викликає серйозний подив в основних гравців ринку — агрохолдингів — і також суперечить економічно обґрунтованим розмірам земель, що обробляються. Введення такого обмеження викличе необхідність для агрохолдингів або іти у тінь, або йти з ринку, або шукати прогалини в Законі, наприклад масово замінювати оренду емфітевзисом. Тому є необхідність перегляду цих положень і встановлення обґрунтованих максимальних розмірів».

Проте є й інша точка зору. Сергій Римар обмеження в 100 га вважає доцільним, вказуючи на те, що воно характерне для багатьох країн. Олексій Гончарук зазначає, що доцільно перевірити, як хоча б з такою кількістю спрацює механізм, закладений авторами Проекту. Він додає, що з точки зору юридичної техніки ця норма не є логічною, оскільки обмеження в 100 га стосуються лише земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Виходить, що решта сотні чи тисячі гектарів особа без порушення законодавства може мати у власності для ведення фермерського господарства, особистого селянського господарства, садівництва?

Усі правники погоджуються з тим, що обійти зазначену норму Проекту в чинній редакції нескладно: надлишкову землю можна отримати у спадок, дарунок, на підставі інших цивільно-правових договорів. Можливе також використання документів родичів або застосування системи номінальних власників. Крім того, Проект не передбачає механізму контролю за дотриманням набувачами земельних ділянок зазначеної норми, а також не встановлює відповідальності за її порушення. Він також не вимагає від набувача спадщини здійснити відчуження «надлишкової» земельної ділянки, та й назвати такий стан справ правопорушенням складно.

Земельний банк

Суттєвою новелою Проекту є норми, що більш детально регулюють створення та діяльність Державного земельного банку України, спеціалізованої державної фінансової установи, основним завданням якої є кредитування сільськогосподарських товаровиробників під заставу землі та іншого майна. Особливу увагу привертає той факт, що відповідно до Проекту Держзембанк наділений виключним правом заставоутримувача земель сільськогосподарського призначення, тобто, отримувати кредит під заставу сільськогосподарських земель можна буде тільки в ньому. Водночас банк має право купівлі, продажу та передачі в оренду земельних ділянок. «Такі повноваження банку викликають побоювання, що він може стати установою, яка «відбиратиме» земельні ділянки у неплатоспроможних позичальників, акумулюватиме їх і передаватиме «потрібним» суб’єктам», — констатує Леонід Гілевич. З ним погоджується й Олексій Гончарук, який вважає створення Держзембанку в запропонованому форматі спробою наділити одну повністю контрольовану структуру повноваженнями з розпорядження земельними ділянками на всій території України. Він переконаний, що наділити повноваженнями з надання привабливих кредитів під заставу земель сільськогосподарського призначення логічніше та доцільніше було б один із існуючих державних банків, наприклад ощадний банк, який на сьогодні має найбільшу кількість відділень по всій території України, що, у свою чергу, суттєво зменшить видатки з держбюджету. Крім того, створений спеціалізований підрозділ повноцінно виконував би й інші функції, які пропонувалося закріпити за земельним банком.

Натомість Олексій Гончарук упевнений, що якщо вже і створювати такий банк, то лише як один серед рівних, а не з виключним правом власності і розпорядження державними землями. Це супе­речить нормам Конституції та основним умовам і логіці функціонування банківської системи в Україні. Проекту не вистачає ефективних, підтверджених світовою практикою інструментів для земельних банків, таких як іпотека, застава права оренди земельних ділянок. Також доцільно розробити механізми недопущення зловживань при оцінці земель при їх переданні в іпотеку Держзембанку, а також ефективний громадський контроль за його діяльністю.

Втілення на практиці

Леонід ГІЛЕВИЧ,
юрист ЮФ «Ілляшев та Партнери»

Прийняття закону про ринок земель є необхідним та давно очікуваним кроком для завершення земельної реформи, особливо після того, як у липні 2011 року нарешті було прийнято Закон України «Про державний земельний кадастр». Прийнятий Верховною Радою України за основу Проект не позбавлений недоліків. Позитивним його моментом, окрім власне факту його існування, є, зокрема, достатньо детальне врегулювання порядку відчуження земель державної та комунальної власності, або прав на них на аукціонах (земельних торгах). Водночас багато положень викликають нарікання. Серед них — занадто загальне відображення багатьох питань функціонування ринку земель в Україні, які не стосуються проведення земельних аукціонів, недостатня увага до земель несільськогосподарського призначення.

Наразі проект закону про ринок земель готується до другого читання, і вже відомо, що до нього надійшло понад тисячу зауважень. Сподіватимемося, що найбільш проблемні питання буде врегульовано і проект буде прийнято. У той же час, окрім прийняття необхідних законодавчих актів, державі також необхідно належним чином організувати та профінансувати втілення земельної реформи на практиці, тобто вжити всіх необхідних заходів для втілення реформи у життя, а не лише на папері.

Мораторій на обговорення

Сергій РИМАР,
адвокат АК «Правочин»

Як зазначають автори законопроекту «Про ринок земель», він спрямований на остаточне завершення створення ринкових передумов для залучення земельних ділянок сільськогосподарського призначення до економічного обігу, організацію прозорого ринку земель із запровадженням конкурентності її продажу, забезпечення повноти надходження податків і зборів, зокрема від продажу земельних ділянок та прав оренди на них, а також державного мита від операцій на ринку землі. Звичайно, намагання влади завершити земельну реформу викликає схвалення, однак насторожує те, що обговорення спірних положень цього закону фактично не проводилося у парламенті. Крім того, вражає відверте небажання влади винести питання щодо скасування мораторію на продаж сільськогосподарських земель на референдум, оскільки противників цього закону, зокрема в середовищі селян — теперішніх власників, — більш ніж достатньо. Враховуючи, що земля є основним багатством України і має принципове вирішальне значення для економічного розвитку, з питань скасування мораторію доцільно провести всеукраїнський референдум.

Незважаючи на те, що загальні функції та повноваження Державного земельного банку України описані в Проекті, вважаємо необхідним прийняття законодавцем окремого закону щодо зазначеного органу, оскільки він, по суті, займатиме монопольне становище на ринку землі.

Непереконливі положення

Владислав КІСІЛЬ,
партнер ЮК «КПД Консалтинг», голова Комітету з питань права Українського клубу нерухомості

Основна перевага доопрацьованого Проекту, внесеного на повторне перше читання, — це те, що він позбавився ряду очевидних нісенітниць та ляпів. Наприк­лад, попередній урядовий Проект містив абсолютно непереконливі положення про переважне право колишніх власників на набуття виділеної долі у праві, що суперечить цивільному законодавству. Погана новина полягає в тому, що позбавитися всіх законодавчих «дурниць» в доопрацьованому варіантові так і не вдалося. Порівняно з першою редакцією, більш м’яко сформульовано норми стосовно консолідації земельних ділянок. У первинному варіанті передбачалося, що об’єднання ділянок, зміна їхніх меж, обмін могли здійснюватися без згоди всіх власників ділянок, що включені до проекту консолідації. Тепер же таку згоду необхідно отримати не лише від власників, але й від користувачів та іпотекоутримувачів ділянок.

Абсолютно незадовільним і в першому, і в другому проектах залишилось регулювання переважного права на купівлю ділянок при конкуренції покупців різних категорій. Звертає на себе увагу встановлення обома законопроектами несумірної санкції за порушення переважних правил купівлі у вигляді визнан­ня укладеної угоди нікчемною. Нагадаємо, що цивільне законодавство у такому випадку обмежується лише переведенням прав покупця на зацікавлену особу без визнання угоди недійсною.

Монопольне становище

Вікторія БУЖОР,
юрист МЮГ AstapovLawyers

Проект потребує доопрацювання та вироблення зваженого підходу до реформування аграрного сектору з урахуванням як інтересів великих сільськогосподарських підприємств та холдингів, так і розвитку приватних невеликих фермерських господарств.

У цілому варто відзначити, що передусім Проект спрямовано на розвиток невеликих індивідуальних фермерських господарств, однак певною мірою він навіть обмежує інтереси і потреби великих аграрних товаровиробників. Окреслені тенденції, зокрема, знайшли свій прояв у вилученні юридичних осіб — сільськогосподарських підприємств з переліку власників земель сільськогосподарського призначення для товарного виробництва. Згідно з Проектом, таким підприємствам сільськогосподарські землі можуть надаватися лише на праві оренди.

Незважаючи на задекларовану спрямованість Проекту на розвиток та функціонування ринку земель в Україні, наразі він визначає основним і монопольним гравцем такого ринку державу, надаючи їй досить широкі повноваження, та фактично позбавляє можливості розвитку великих вітчизняних виробників у сільськогосподарському секторі економіки, що може негативно позначитися на їхній конкурентоспроможності та інвестиційній привабливості.

Законодавча доцільність

Олексій ГОНЧАРУК,
керуючий партнер ЮФ ConstructiveLawyers

Як громадянин України погоджуюсь з необхідністю належного правового регулювання питання ринку земель. Проте, незважаючи на актуальність та важливість питань, які повинен врегулювати Закон України «Про ринок земель», вважаю його прийняття як окремого нормативно-правового акта невиправданим. З таким підходом до розв’язання наявних проблем можна було б прийняти закони про ринок автомобілів, про ринок квартир тощо. На мою думку, логічнішим та більш дієвим було б внести відповідні зміни до Земельного та Цивільного кодексів України в частині особливостей та обмежень в обігу земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Низка положень запропонованого проекту безглузда й суперечить чинному законодавству. Так, Проектом передбачається внесення змін, відповідно до яких землі сільськогосподарського призначення надаються у користування фермерським господарствам — для ведення фермерського господарства. При цьому, відповідно до Закону України «Про фермерське господарство», фермерське господарство можливо створити винятково за наявності земельної ділянки! Ще одна норма Проекту регламентує, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та особистого селянського господарства, які перебувають у приватній власності, можуть бути відчужені шляхом укладення договору дарування лише на користь іншому члену подружжя, родичам чи на користь держави або територіальної громади, що є прямим порушенням статті 41 Конституції України.