Є питання: Принципові нерівності

Ольга НІКОЛАЄНКО,
адвокат, партнер ЮК «Правозахист Україна»

Звільнення певних державних органів від сплати судового збору порушує принцип рівності сторін в адміністративному процесі

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих пов­новажень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

При цьому відповідно до статті 7 КАС України до принципів адміністративного судочинства, зокрема, належить принцип рівності всіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом. Дію цього принципу розкрито у статті 10 КАС України та полягає вона в тому, що всі учасники адміністративного процесу є рівними перед законом і судом. Не може бути привілеїв чи обмежень прав учасників адміністративного процесу за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Тож спробуємо розібратися, чи діє такий важливий в адміністративному процесі принцип на практиці, як це передбачено процесуальним законодавством.

Процесуальні нерівності

Відповідно до частини 1 статті 105 КАС України адміністративний позов подається до адміністративного суду у формі письмової позовної заяви особисто позивачем або його представником. Виключний перелік вимог, які може містити позовна заява, зазначений у частині 4 статті 105 КАС України. При цьому відповідно до частини 5 цієї ж статті адміністративний позов лише суб’єкта владних пов­новажень може містити інші вимоги у випадках, встановлених законом.

Крім того, гарантованому статтею 10 Кодексу принципу рівності всіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом суперечать також положення частини 2 статті 99 КАС України, відповідно до якого для звернення до адміністративного суду суб’єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюватиметься з дня виникнення підстав, що дають суб’єкту владних повноважень право на пред’явлення передбачених законом вимог. Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб’єкта владних повноважень. Також відповідно до статті 162 КАС України суд за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень може прийняти іншу постанову у випадках, встановлених законом.

На порушення зазначеними вище нормами КАС України принципу рівності всіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом звертав увагу законодавців Інститут проблем законодавства ім. Ярослава Мудрого у коментарі до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень адміністративного судочинства» від 1 липня 2011 року за № 8736, внесений народним депутатом України Сергієм Ківаловим (друге читання).

Відповідно до частини 3 статті 106, частини 6 статті 187, частини 2 статті 213, частини 2 статті 2391 КАС України до позовної заяви, апеляційної скарги, касаційної скарги, заяви про перегляд судових рішень до Верховного Суду України додаються документи про сплату судового збору.

Правові засади справляння судового збору, платників, об’єкти та розміри ставок судового збору, порядок сплати, звільнення від сплати та повернення судового збору встановлені Законом України «Про судовий збір» від 8 липня 2011 року № 3674-VI.

Звільнити від сплати

Майже одразу після набуття чинності зазначеним вище законом до нього почали вноситися зміни щодо звільнення від сплати судового збору низки державних органів. Зокрема, Міністерство фінансів України, місцеві фінансові органи, органи доходів і зборів, Державна казначейська служба України, Державна фінансова інспекція України та їхні територіальні органи, Державна служба фінансового моніторингу України і Національний банк України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Державна архітектурно-будівельна інспекція України та її територіальні органи, органи прокуратури — у справах, пов’язаних з питаннями, що стосуються повноважень цих органів.

При цьому звільнення від сплати судового збору з формулюванням «у справах, пов’язаних з питаннями, що стосуються повноважень цих ­органів» без відповідного уточнення створили передумови для звільнення відповідних органів від сплати судового збору за всіма категоріями справ та по всіх інстанціях. Адже, за змістом відповідних положень Конс­титуції України (статті 6, 19, 120), всі органи державної влади при вирішенні питань, віднесених до їхнього відання (в тому числі при зверненні до суду), зобов’язані діяти на підставі та в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, у зв’язку з чим питання, в яких саме випадках ці органи виконавчої влади звільняються від сплати судового збору, фактично залишилося невизначеним.

Звільняючи вищезазначені органи від сплати судового збору, суб’єкти законодавчої ініціативи обґрунтовували таку необхідність недостатнім їх фінансуванням.

На практиці маємо ситуацію, коли фізичні чи юридичні особи, звертаючись за захистом своїх законних прав та інтересів до адміністративного суду, сплачують судовий збір у повному обсязі при поданні позовної заяви та на всіх етапах її оскарження, а суб’єкт владних пов­новажень від такого обов’язку пов­ністю звільнений. При цьому, використовуючи рішення Європейського суду з прав людини від 14 жовтня 2010 року в справі «Щокін проти України», Вищий адміністративний суд України листом від 18 січня 2012 року № 165/11/13-12 «перетворив» з немайнових на майнові спори майже всі категорії адміністративних справ, за розглядом яких до суду звертаються фізичні та юридичні особи. Зі свого боку, органи державної влади при оскарженні судових рішень, винесених не на їхню користь, звільняються від сплати судового збору, що фактично дає можливість для необмеженого оскарження судових рішень, дуже часто з формальних безпідставних мотивів, що ставить у нерівні умови учасників адміністративного процесу.

Звільнення державних органів від сплати судового збору не повною мірою узгоджується також з пунктом 2 частини 3 статті 129 Конституції України, відповідно до якого основ­ними засадами судочинства в Україні є «рівність всіх учасників судового процесу перед законом і судом», що дістало відповідне відтворення у Законі України «Про судоустрій і статус суддів», а також у КАС України (стаття 10). Зазначене розцінюється як надання їм певних процесуальних переваг перед іншими учасниками судового процесу — юридичними та фізичними особами, які зобов’язані сплачувати відповідний збір, що на практиці означатиме звуження їхнього права на звернення до суду.

Виключні пропозиції

Треба зазначити, що 26 жовтня 2011 року у Верховній Раді України було зареєстровано проект Закону № 9348 «Про внесення змін до статті 5 Закону України «Про судовий збір» (щодо пільг зі сплати судового збору)». Цим законопроектом було запропоновано виключити із статті 5 Закону України «Про судовий збір» пункт 21, згідно з яким від сплати судового збору звільняються Міністерство фінансів України, місцеві фінансові органи, Державна податкова служба України, Державна митна служба України, Державна казначейська служба України, Державна фінансова інспекція України та їхні територіальні органи, Державна служба фінансового моніторингу України та Національний банк України — у справах, пов’язаних з питаннями, що стосується повноважень цих органів. У пояснювальній записці до законопроекту необхідність його прийняття обґрунтовується тим, що будь-яке збільшення кількості фізичних та юридичних осіб, які мають пільги зі сплати судового збору, матиме наслідком зменшення рівня фінансування судів.

Головне науково-експертне уп­рав­ління у своєму висновку до зазначеного законопроекту звернуло увагу на те, що судовий збір виконує не тільки фіскальну, а й дисциплінуючу функцію. Він є одним із способів стимулювання належного виконання учасниками відповідних правовідносин (у тому числі органами державної влади) своїх прав та обов’язків, передбачених законами України, у зв’язку з чим звільнення від його сплати окремих державних органів може негативно позначитися на стані виконання належних їм за законом повноважень. Тому є підстави вважати, що в цілому законодавча ініціатива заслуговує на увагу. Керуючись такими підходами, Головне управління вважало, що прийняттю рішення щодо законопроекту, який розглядається, має передувати визначення, з одного боку, чітких критеріїв віднесення відповідних органів державної влади до суб’єктів, які повинні мати право на такі пільги, а з іншого — категорій позовів, при поданні яких вони, як виняток, звільнятимуться від сплати судового збору. Названий проект 12 грудня 2012 року було відкликано.

Звертаючись до адміністративного суду за захистом своїх законних прав та інтересів від порушень з боку органів державної влади, фізичні та юридичні особи мають докласти максимум зусиль: «вписатись» у строки; визначити позовні вимоги, виходячи з їх виключного переліку, зазначеного у частині 4 статті 105 КАС України; сплатити у переважній більшості судовий збір майнового характеру (навіть якщо вимоги фактично є немайновими). У свою чергу, суб’єкт владних повноважень за відсутності стримуючих факторів у вигляді судового збору має цілком законне право на оскарження судових рішень до вищестоящих інстанцій, посилаючись на формальні обставини. Такий стан речей, на нашу думку, нівелює закріплений у Конституції України та КАС України важливий принцип рівності всіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом.