Практика: Пожежний вихід

Опанас КАРЛІН,
керуючий партнер ЮК «Білігал»

Зловживання правом на зупинку роботи підприємства органами Державної служби з надзвичайних ситуацій, зокрема органами цивільного захисту, змушують бізнес постійно шукати дієвих стратегій захисту

Кодекс цивільного захисту (КЦЗ) України наділяє контролюючі органи у сфері техногенної та пожежної безпеки правом звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, експлуатації будівель, об’єктів, споруд, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг.

Це право широко використовується і є грізною «зброєю» з огляду на наявність механізму втілення такого зупинення у життя. Так, у силу статті 256 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України пос­танова суду першої інстанції щодо застосування заходів реагування у сфері державного нагляду підлягає негайному виконанню. Дієвим способом справді негайного виконання є опечатування, опломбування, знеструмлення (відключення джерела електроживлення, накладення печаток на розподільчі електрощити та вхідні двері приміщень), відповідно до пунктів 6.2, 6.4 Інструкції про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів, затвердженої наказом МНС України від 21 жовтня 2004 року № 130.

З огляду на очевидні загрози подальшій роботі підприємства після проведення органами ДСНС України перевірки, яка виявила порушення, надзвичайно важливо максимально швидко і правильно оцінити ризики зупинення роботи підприємства та вжити всіх можливих заходів щодо його недопущення.

Запорукою обрання ефективної стратегії захисту є правильне усвідомлення порядку та умов застосування заходів реагування, найсуворішим та найпоширенішим з яких є повне зупинення роботи підприємства.

Закон і порядок

Як це не дивно, але навіть з приводу порядку застосування заходів реагування наразі немає єдиної точки зору.

Відповідно до пункту 5 частини 1 статті 1832 КАС України скорочене провадження застосовується у справах щодо вжиття заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), якщо вони можуть бути застосовані винятково за судовим рішенням. Разом із тим статтею 1836 КАС України передбачено провадження у справах щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб’єктами владних повноважень заходів реагування на виявлені під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності порушення вимог законодавства. Отже, статті 1832 і 1836 КАС України встановлюють різні порядки звернення до суду, між якими потрібно обрати органу ДСНС України, що має на меті застосувати захід реагування.

КЦЗ України набув чинності 21 листопада 2012 року та введений у дію з 1 липня 2013 року, а тому є достатньо новим нормативно-правовим актом із невеликим стажем правозастосовної практики.

На підставі опрацьованої судової практики та аналізу законодавчих норм необхідно виділити два принципово різних підходи до тлумачення новел Кодексу цивільного захисту України в частині порядку застосування заходів реагування: розширене і вузьке (буквальне).

Відповідно до частини 2 статті 68 КЦЗ України звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств здійснюється «у порядку, встановленому законом».

Прихильники розширеного тлумачення вважають, що КЦЗ України не встановлює такого порядку та, визначаючи право органу, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, на звернення до суду для застосування санкцій, не розмежовує: це вжиття заходу реагування судом чи підтвердження судом обґрунтованості вже вжитого заходу реагування. Відповідне ж розмежування регламентоване нормами, які містяться у частині 5 статті 4 та частині 7 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та дія яких поширюються на діяльність органів ДСНС України.

З аналізу зазаначених норм закону можна дійти висновку, що безпосереднє звернення до суду передбачене лише для таких заходів реагування як: «повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг». Інші ж заходи реагування (в тому числі повне або часткове зупинення роботи підприємств) має право (і повинен) застосувати керівник органу державного нагляду. До речі, відповідне право органу державного нагляду детально регламентоване наказом МНС України від 21 жовтня 2004 року № 130 «Про затвердження Інструкції про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів». Більш наочно описане розмежування ілюструє таблиця 1.

Правильність такого розме­жування підтверджується судовою практикою. Так, постановою судді Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 жовтня 2013 року в адміністративній справі № 826/13340/13-а відмовлено у позові про застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи філії банку з таких міркувань: «суд дійшов висновку про те, що позивач помилково обрав спосіб звернення до суду в порядку статті 1832 КАС України, оскільки повинен був самостійно прийняти рішення та підтвердити його обґрунтованість в суді у порядку статті 1836 КАС України».

З аналогічних міркувань постановою судді Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2013 року в справі № 810/6734/13-а відмовлено у позові про застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи виробничо-складського комплексу та постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 січня 2014 року в адміністративній справі № 826/87/14 відмовлено у позові про застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень.

Отже, важливість правильного визначення порядку застосування запобіжного заходу (та способу ­звернення до суду) суттєво підсилює та обставина, що обрання неправильного способу може бути підставою для відмови у позові.

Без права на зупинку

Попри описану вище правозастосовну логіку розширеного тлумачення, є й інша точка зору на досліджувану проблематику.

За вузьким (буквальним) тлумаченням, КЦЗ України взагалі не передбачає можливості зупинення виробництва або роботи підприємства за рішенням керівника контролюючого органу із подальшим підтвердженням у суді, а прямо передбачає лише можливість звернення до суду з позовом про застосування заходу реагування судом.

На користь такої версії свідчать такі обставини:

— право складати постанову про вжиття запобіжних заходів КЦЗ України прямо не передбачено;

— таке право прямо передбачає наказ МНС України від 21 жовтня 2004 року № 130, який хоч і не скасований, але був прийнятий на підставі законів, які втратили чинність із прийняттям КЦЗ України;

— судова практика здебільшого (хоча й не прямо) підтверджує саме вузьке тлумачення (постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 грудня 2013 року в справі № 826/18208/13-а, від 11 грудня 2013 року в справі № ­826/18240/13-а, постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 жовтня 2013 року в справі № 810/5142/13-а, постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 4 грудня 2013 року № 826/17056/13-а).

Найбільш показовою в цьому сенсі є постанова Сумського окружного адміністративного суду від 17 липня 2013 року в справі № ­818/6136/13-a, в якій зазначено: «…суд доходить висновку, що в Управління ДСНС у Сумській області відсутні повноваження на звернення до суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття … заходів реагування, передбачених постановою Управління ДСНС у Сумській області про зас­тосування запобіжних заходів № 31 від 12 липня 2013 року, оскільки компетенція щодо прийняття зазначених заходів належить виключно суду, а не Управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області».

Отже, на підтвердження і розширеного, і вузького тлумачень є достатньо судових рішень. Такий дуалізм підходів обумовлений і тим, що справи скороченого провадження не переглядаються у касаційній інстанції, а тому Вищий адміністративний суд України, мабуть, ще не мав приводу поставити крапку в такій полеміці.

Описана неоднозначність правових норм та судової практики, з одного боку, створює загрозу злов­живань зі сторони контролюючих органів, з іншого — дає в руки юристів на стороні бізнесу додатковий інструментарій правового захисту.

Укріпити позицію захисту від заходів реагування може також законодавче застереження про конкуренцію норм (частина 7 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

Загрозливі умови

З аналізу правових норм, які містяться у пункті 12 частини 1 статті 67, частині 2 статті 68 КЦЗ України, вбачається, що передумовою звернення суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду щодо застосування або підтвердження обґрунтованості застосування заходів реагування є встановлення такого порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров’ю людей. Це є принципово новим підходом, яким КЦЗ України суттєво звузив межі умов (підстав) для застосування запобіжних заходів, порівняно з нормами, які діяли до набуття ним чинності.

Таким чином, наявність загрози саме безпосередньо життю та здоров’ю людей (а не загрози виникнення пожежі!) є обов’язковою умовою для застосування заходів реагування.

Судова практика одностайно свідчить, що відсутність доведеної загрози життю та здоров’ю людей є підставою для відмови в позові контролюючого органу про застосування запобіжного заходу (наприклад, постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2013 року в справі № 826/13530/13-а).

Конкретного переліку порушень, які створюють загрозу життю та здоров’ю людей, у КЦЗ України не наведено. Отже, це є оціночним поняттям, а тому в кожному випадку суд має визначати, чи створює виявлене порушення загрозу життю та здоров’ю людей у взаємозв’язку із встановленими обставинами, що мають значення для вирішення цього питання.

Зазначене, з одного боку, дає можливість судам більш гнучко та раціонально підходити до вирішення питань застосування запобіжних заходів, з іншого — створює умови для привнесення в це питання корупційної складової.

Іншою важливою умовою зас­тосування запобіжних заходів є наявність обґрунтованих підстав для застосування саме конкретного заходу реагування та його адекватність виявленим порушенням. Так, відповідно до пункту 12 частини 1 статті 67, статті 68 КЦЗ України, заходи реагування на порушення можуть включати як повне, так і часткове зупинення роботи підприємства, а також можуть стосуватися лише щодо окремих виробничих вузлів (окремих виробництв, виробничих дільниць, будівель, об’єктів, споруд, цехів, дільниць). Очевидно, що наведеною правовою нормою передбачено декілька видів заходів реагування, серед яких повне зупинення роботи підприємства є найжорсткішим заходом.

Питання адекватності обраного контролюючим органом заходу реагування виявленим порушенням є також оціночним та підлягає вирішенню судом у кожному конкретному випадку індивідуально, виходячи з наявних доказів.

Аналізована судова практика свідчить, що неадекватне обрання органом ДСНС України найжорсткішого заходу реагування також може бути підставою для відмові у позові про його застосування (пос­танова Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2013 року в справі № 826/13530/13-а, постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 січня 2014 року в адміністративній справі № 826/87/14).

Правила безпеки

Для захисту від неправомірних дій контролюючих органів, які зловживають своїм правом на застосування запобіжних заходів, доречно використовувати всі описані вище аргументи щодо порядку та умов застосування запобіжних заходів.

Проте найважливішою та найбільш правильнішою є тактика вжиття всіх можливих заходів щодо якнайш­видшого усунення виявлених порушень. Правильність такого підходу підтверджує і судова практика на прикладі постанов Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2013 року в справі № 826/13530/13-а, Окружного адміністративного суду м. Києва від 4 грудня 2013 року № ­826/17056/13-а та Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2013 року в справі № 825/3321/13-а.

Отже, норми права щодо застосування запобіжних заходів наразі є недостатньо узгодженими, що пояснює і неоднозначність судової практики. Розуміння вказаної неод­нозначності дає правозастосувачам додаткові важелі впливу на ситуацію, використовуючи які варто не забувати, що перемоги у правових баталіях не повинні підміняти собою далекоглядного та відповідального ставлення до питань власної безпеки власників підприємств та безпеки їхніх працівників, у тому числі й протипожежної.

ТАБЛИЦЯ 1

Захід реагування

Суб’єкт застосування

Порядок судового розгляду передбачено

Повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг

Суд

Пункт 5 частини 1 статті 1832 КАС України

Інші заходи, в тому числі повне або часткове зупинення роботи підприємств, експлуатації будівель, об’єктів, споруд, цехів, дільниць

Орган державного нагляду (в тому числі орган, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки) із наступним підтвердженням обґрунтованості в суді

Стаття 1836 КАС України