Дискусія: Ілюзія захисту

Євген ПІДЛІСНИЙ

Проблемою українського екологічного законодавства є відсутність конкретики, що дає змогу вільно трактувати його на свою користь як підприємствами, так і контролюючими органами

Складна екологічна ситуація в Україні обумовлена не лише способом життя за принципом «після нас — хоч потоп», а й відсутністю реально діючої системи штрафів за порушення правил поводження з природними ресурсами та неможливістю у більшості випадків попередити протиправні дії.

 

Типові порушення

 

«Екологічним правопорушенням притаманна висока латентність, що обумовлено кількома чинниками: відсутністю ефективної системи контролюючих органів, відсутністю дієвих механізмів фіксації та системи екологічних санкцій», — говорить Ігор Білик, керуючий партнер ЮФ «Сотер».

За його словами, статистичні дані лише частково відображають реальну картину. Найпоширенішими екологічними правопорушеннями в Україні є викиди в атмосферу та гідросферу відходів виробництва та стоків, утилізація різних екологічно небезпечних матеріалів, видобуток природних ресурсів (причому не лише корисних копалин) без отримання належних дозволів, проведення будівництва без необхідної екологічної експертизи, використання у сільському господарстві небезпечних хімікатів. На жаль, далеко не всі підприємства мають можливості чи навіть бажання модернізувати своє виробництво задля зниження екологічних ризиків.

Ігор Білик також звертає увагу на таке правопорушення, як ігнорування правил сівозмін, і говорить про відсутність належного конт­ролю за їх дотриманням. «Типові договори оренди земельних ділянок не містять положення щодо дотримання сівозмін, визначення стану земельних ділянок при їх поверненні та методики розрахунку спричиненої шкоди, — зазначає він. — А під час контролю сівозмін, державними органами абсолютно не застосовуються методи непрямого контролю, зокрема на основі первинної бухгалтерської документації стосовно проданої продукції». Розповсюдженим та достатньо шкідливим є також порушення гранично допустимих норм викидів та скидів. Пов’язаною з цим проблемою є те, що підприємства не оснащені відповідними системами контролю за кількісними та ­якісними ­показниками. З цієї причини буває так, що штрафні санкції накладаються на основі умовних такс, а не на основі визначення реальної шкоди.

Суттєва шкода завдається й електро­магнітним випромінюванням ліній електропередачі (ЛЕП), більшість з яких були збудовані в радянський період, коли не було норми, якими встановлювалися заборони та обмеження при їх розміщенні. «Проблема в тому, що значна частина високовольтних ЛЕП проходить над населеними пунктами, а скарги громадян стосовно реконструкції ЛЕП не задовольняються через відсутність фінансування, — говорить пан Білик. — Фактично, відбувається триваючий негативний вплив на здоров’я громадян, проте притягнути до відповідальності підприємства не виявляється можливим».

 

Недосконалі санкції

 

Оксана Легка, юрист ЮФ «Астерс», відзначає, що на перший погляд чинне законодавство містить достатній інструментарій для реагування на випадки порушення екологічного законодавства. При цьому на законодавчому рівні не передбачено обов’язку порушника вживати заходів щодо відновлення забрудненого довкілля. Санкції за порушення екологічного законодавства також не враховують ступінь вигоди, яку підприємство-порушник отримало внаслідок порушення екологічного законодавства, та тяжкість відповідальності. Вигода від правопорушення, що впливає на санкції, має включати також отримані правопорушником конкурентні переваги у зв’язку із зниженням витрат виробництва, прибуток від реалізації забороненої екологічними вимогами продукції, вигоди у зв’язку із збільшенням виробничих потужностей без отримання належних дозволів, понаднормове використання природних ресурсів тощо.

Тяжкість відповідальності має відображати додаткову суму, яка ставила б правопорушника у становище, коли йому вигідніше якомога швидше виконати вимоги конт­ролюючого органу та утриматися від приховування правопорушення.

«Чинне законодавство не передбачає відмінності в санкціях між триваючими та звичайними правопорушеннями, — зазначає Ігор Білик. — При удосконаленні вітчизняного законодавства варто врахувати іноземний досвід щодо застосування кумулятивних, сумарних штрафів за весь період, з моменту вчинення правопорушення до моменту притягнення особи до юридичної відповідальності».

Приміром, у США за деякі правопорушення встановлено розмір штрафу за кожен місяць залежно від тривалості правопорушення. Так, відповідно до Clean Air Act, штраф за порушення, що тривають від одного до трьох місяців, становить 5 000 дол. США за кожен місяць, але якщо правопорушення триває від 55 до 60 місяців, розмір штрафу становитиме 55 000 дол. США за кожен місяць. Така градація обумовлена тим, що чим довше триває екологічне правопорушення, тим важче та дорожче буде ліквідувати його наслідки, тим більше ресурсів спрямовується на адміністрування такого штрафу.

 

Хто винен?

 

Загалом суттєвим моментом у західноєвропейській практиці є те, що у ряді країн юридичні особи можуть визнаватися суб’єктами кримінальної відповідальності за екологічні злочини — така рекомендація була дана Європейським ­комітетом з проблем злочинності Ради Європи ще у 1978 році. Як відомо, в Україні ­юридична особа не може бути суб’єктом злочину. «Разом із введенням у вітчизняне законодавство інституту кримінальної відповідальності юридичних осіб необхідно імплементувати інші норми, зокрема Директиву № 2008/99/ЄС Європейського парламенту і Ради про кримінально-правову охорону навколишнього середовища», — говорить Ігор Білик.

Є пропозиції, що у законодавстві має відображатися не лише відповідальність керівників та посадових осіб підприємств, але і їхніх власників, які наразі у більшості випадків несуть відповідальність лише у ме­жах своїх корпоративних прав. Ігор Білик вважає, що належна реалізація превентивної функції може бути забезпечена шляхом застосування до власників таких форм відповідальності: тимчасова заборона на зайняття певними видами діяльності; заборона на прийняття управлінських рішень; заборона на створення юридичних осіб у певних сферах економічної діяльності. Застосуванню такого виду відповідальності, на його думку, має передувати повне з’ясування причинно-наслідкового зв’язку між прийнятим управлінським рішенням, зокрема голосуванням конкретного власника, та спричиненням екологічної шкоди чи порушенням екологічного законодавства.

Заходи впливу

Оксана ЛЕГКА, юрист ЮФ «Астерс»

 

З-поміж усіх санкцій за порушення екологічного законодавства грошові стягнення у вигляді відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю, мають чи не найбільше значення для ліквідації наслідків негативного впливу на навколишнє середовище. Відповідно до статті 47 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» ці кошти перераховуються до Державного та місцевих фондів охорони навколишнього середовища та повинні витрачатися на цільове фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів. Однак з огляду на неоднозначність бюджетного законодавства, кошти, які стягуються судом як компенсація збитків, не завжди потрапляють до відповідного фонду, а якщо вони надішли за призначенням, то проконтролювати їх використання саме для відновлення конкретного природного об’єкта чи території, що було забруднено в результаті діяльності порушника, дуже складно.

Убачається, що сплата грошових компенсацій до бюджету є виправданим заходом впливу на суб’єкта господарювання у тому випадку, якщо ним було заподіяно шкоду навколишньому природному середовищу, внаслідок якої неможливо замінити втрачені ресурси чи відновити функції екосистеми. У решті випадків більш ефективним було б здійснення необхідних відновлювальних заходів безпосередньо самим підприємством під контролем органу державного нагляду чи суду або ж відшкодування ним витрат, понесених державою чи органом місцевого самоврядування на виконання реабілітаційних заходів у конкретній місцевості. Якісно новий підхід, спрямований, у першу чергу, на відновлення навколишнього середовища особою, що контролює джерело забруднення, дозволив би оперативно ліквідовувати наслідки забруднення довкілля на місцях та став би стимулом для поліпшення екологічного менеджменту.

У той же час впровадження таких змін потребуватиме системної роботи законодавця, у тому числі, над удосконаленням методик для розрахунку розміру завданої шкоди, а їх імплементація стане можливою тільки за умови діалогу на паритетних засадах між суб’єктом господарювання і державою під час аналізу, погодження та фінансування заходів щодо відновлення навколишнього природного середовища.

Неконкретні акти

Віталій КУЛАКОВ, керуючий партнер АФ ADVICE

 

З кожним роком стан екології нашої країни, на жаль, погіршується. Тому забезпечення дотримання всіма суб’єктами господарювання правової дисципліни в галузі екології є, безперечно, актуальним. Звичайно, стан нормативно-правової бази, що регулює відповідальність підприємств за забруднення нав­колишнього природного середовища, є незадовільним, оскільки вимоги нормативних актів у більшості випадків не містять конкретики та дозволяють по-різному інтерпретувати вимоги закону.

Також вважаю, що органи, які повинні здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері екології, не мають належних повноважень, які дозволяли б їм реально здійснювати перевірки та впливати на керівництво підприємств, аби ті чітко дотримувалися норм закону.

Крім того, з боку держави не здійснено реальних законодавчих ініціатив, які стимулювали б та вмотивовували б керівників підприємств неухильно дотримуватись норм екологічного законодавства. Не зрозуміло, куди йдуть численні кошти у вигляді сплати екологічного збору. Чому держава не розробляє механізм пільгового кредитування для підприємств, аби ті мали змогу купувати обладнання, яке відповідає міжнародним нормам з питань дотримання екологічної безпеки?

Питань дуже багато. Але це лише один бік медалі. Інший — рівень підготовки спеціалістів відповідних державних екологічних служб і їхнє реальне бажання «боротися» за екологію, які нерідко допускають порушення закону, трактуючи спеціальні нормативні акти «на свій лад».

Попередити та покарати

Ігор БІЛИК, керуючий партнер ЮФ «Сотер»

 

Принципи, закладені в нормативно-правовій базі України, залишилися у спадок від СРСР. Основною відмінністю вітчизняної системи санкцій від зарубіжних є функції, які виконує така відповідальність. В Україні основним завданням відповідальності є покарання та компенсація. При цьому поза увагою залишаються такі функції відповідальності, як відновлення стану довкілля, який існував до вчинення правопорушення, та попередження майбутніх правопорушень.

Одним із різновидів екологічного правопорушення є так званий попереджувальний екологічний делікт. Основними формами реагування на такі правопорушення є призупинення чи заборона здійснення певних видів діяльності, вилучення окремих товарів, заборона на ввезення екологічно небезпечних видів продукції тощо. На жаль, попереджувальний делікт не отримав належного регулювання на рівні цивільного законодавства. Серед визначених статей 16 Цивільного кодексу України способів захисту цивільних прав та інте­ресів не визначено можливості припинити діяльність підприємств, якщо це створює ризик порушення екологічних прав. Положення статті 293 Цивільного кодексу України сконструйовані за принципом відповідальність за скоєні правопорушення, а не попередження правопорушень.

Таким чином, закон не передбачає право на припинення діяльності, яка створює реальну загрозу довкіллю чи ризик порушення прав та інтересів. Перелік способів захисту цивільних прав та інтересів не є вичерпним, проте аналіз судової практики свідчить, що особі може бути відмовлено у задоволенні позову, якщо не будуть надані докази порушення екологічних вимог. Законодавство повинно забезпечувати особі можливість захистити не лише порушене право та інтерес, але також можливість отримати охорону таких прав та інтересів до їх порушення. Відповідний механізм отримав своє закріплення в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» винятково у вигляді гарантії. Відповідно до частини 2 статті 10 вищезазначеного Закону діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їхніх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України.