Судова практика: Впасти в люстрацію

Попри значущість прийнятого Закону про люстрацію лише його застосування на практиці виявить те, наскільки справдяться суспільні очікування

Які норми Закону про люстрацію є найбільш суперечливими?

Руслан БАНДУРИСТИЙ, юрист ЮФ «Ілляшев та Партнери»

Згідно з пояснювальною запискою до прийнятого Верховною Радою України проекту Закону України «Про очищення влади» метою прийняття цього Закону є утвердження в суспільстві верховенства права, законності, підвищення ефективності боротьби з корупцією, а також відновлення довіри до влади і створення умов для побудови нової системи органів влади відповідно до європейських стандартів.

Очевидно, що Закон, покликаний досягти такої мети, наразі неодмінно потрібен нашій державі.

Разом із цим постає питання, чи містить він гарантії того, що його застосування буде справді справедливим і чи буде при цьому дотримано виправданого балансу між потребою відновлення довіри до влади і законними правами окремих осіб, які підлягатимуть перевірці за цим Законом.

Поряд із цим визначальним питанням є, чим саме за своєю правовою природою є люстрація в розумінні Закону України «Про очищення влади». Чи можна припустити, що люстрація є певним видом юридичної відповідальності? Відповідальності за правопорушення якого роду?

Очевидно, що її не можна віднести ані до кримінальної, ані до адміністративної чи дисциплінарної відповідальності. Однак при цьому за своїм змістом, спираючись на норми Закону, люст­рація передбачає ніщо інше, як певного роду позбавлення і правові обмеження, які настають для визначеного кола осіб за вчинення визначених Законом дій або бездіяльності. До того ж автори тексту законопроекту з цього приводу висловилися в пояснювальній записці до проекту так: «Запровадження в Україні обов’язковості проходження процедури перевірки при призначенні/обранні на посади в органах державної влади (державних органах), а також осіб, які вже займають ці посади, дасть змогу сформувати апарат управління з осіб, які не скомпрометували себе співучастю у злочинах попередньої політичної системи, а також очистити апарат управління від осіб, які причетні до злочинів попередньої влади, у тому числі й влади, яка панувала до проголошення незалежності України». Але, по-перше, визначені цим Законом підстави люстрації не відповідають визначеним кримінальним законодавством складам злочинів. А по-друге, презумпція невинуватості передбачає встановлення вини у вчиненні злочину вироком суду. До того ж, згідно зі статтею 58 Конституції, закони не мають зворотної дії в часі і ніхто не може відповідати за дії, які на момент їхнього вчинення не визнавалися правопорушеннями.

Тож, мабуть, треба очікувати, що ясність у це питання внесе судова практика і, цілком вірогідно, Конституційний Суд України.

Які норми Закону про люстрацію є найбільш суперечливими? Чи варто очікувати судових позовів від осіб, яким буде заборонено обіймати державні посади?

Володимир ЗУБАР, керуючий партнер ЮФ «Юрлайн», м. Одеса

У Законі є суперечності щодо тих посадових осіб, які повинні втратити свої посади на п’ять років (з дня набуття чинності відповідним рішенням суду). Зокрема, в цю категорію потрапили судді, міліціонери та прокурори, які вели справи щодо амністованих потім учасників Майдану. Однак в окремій статті Закону, де вони перераховуються, ні про яке «відповідне рішення суду» вже не згадується.

Якщо особа не надала згоду на проведення щодо неї перевірки, то її звільняють і також забороняють обіймати посади, визначені статтею 2 Закону, протягом 10 або 5 років з дня звільнення. Видається, що така заборона є неправомірною, оскільки немає підстав вважати, що такою особою були вчинені незаконні дії. Доцільніше було б просто звільняти у зв’язку з непроходженням перевірки, оскільки якщо особа претендуватиме на зайняття посади, то вона повинна буде пройти перевірку.

Не зрозуміло, чому заборона, передбачена частинами 3 та 4 статті 1 Закону, не застосовується до осіб, зазначених у частинах 2—4 статті 3 цього Закону, які визнані учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України у встановленому законодавством порядку.

Незважаючи на довгі списки чиновників, які підпадають під дію Закону, в документі визначені досить стислі терміни люст­раційних перевірок. І хоча в Законі визначена черговість перевірок, четвертим у черзі стоїть, по суті, весь величезний штат посадових і службових осіб держорганів. Мін’юст повинен опублікувати повідомлення про початок перевірки протягом п’яти днів на своєму веб-сайті, а потім уже протягом десяти днів проводиться перевірка, робиться висновок, який публікується і людину звільняють з посади. Цей механізм може створити багато проблем, оскільки навряд чи штат Мін’юсту зможе якісно опрацювати таку кількість заяв щодо проведення перевірки.

Закон заборонив доступ до влади особам, які обіймали керівні посади в компартії, працювали в КДБ СРСР та інше, проте дозволяє доступ до влади особам, у яких є судимість за тяжкі та особ­ливо тяжкі злочини. Не зрозуміло, чому підлягають люстрації особи, які закінчили вищі навчальні заклади КДБ СРСР.

ПАРЄ визначає, що ніхто не повинен зазнавати люстрації винятково за членство в будь-якій організації чи за діяльність на користь будь-якої організації, які були правомірними на час існування такої організації або вчинення такої діяльності <...> або особисті погляди і переконання. У законопроекті ж положення про критерії віднесення зазначеної категорії осіб де-факто виходять з презумпції винності осіб, які співпрацювали з Комуністичною партією СРСР, колишнім КДБ СРСР (не враховуючи ні вік останніх, ні обсяг і характер відповідної співпраці, ні його тривалість) і вводять колективну відповідальність зазначених осіб за діяльність цих органів у цілому.

Не зрозуміло, хто саме буде проводити очищення влади в Україні. Закон не дає прямої відповіді на це питання. Мін’юст може тільки забезпечувати проведення перевірок, але здійснювати їх будуть неназвані органи, перелік яких і має затвердити міністерство. Що це за органи, чи будуть їх створювати або нададуть такі повноваження вже наявним, у Законі не уточнюється. Таким чином, Міністерство юстиції та інші держоргани створюють якийсь квазісуд, який засуджуватиме певних людей до звільнення з посади на строк до десяти років, тобто термін більший, ніж передбачено Кримінальним кодексом України.

Не зрозуміло, чому такі повноваження матиме не суд, а Мін’юст, який не має схожих функцій.

Не визначаючи прямо органи, відповідальні за люстрацію, Закон дає великі повноваження керівникам державних установ та організацій, оскільки саме їх уповноважує на організацію перевірки своїх підлеглих (після того, як вони самі пройдуть люстрацію). Це дає керівникам необмежені можливості для зловживань. Таким чином, бачимо механізм, за допомогою якого можна позбавлятися від певних підлеглих. Закон не передбачає відповідальності керівника ні за фальсифікації, ні за перевищення повноважень або, навпаки, за приховування інформації, яка стала відома керівнику.

Перевірка декларації і так є обов’язковою процедурою для всіх осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (відповідно до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції»). Варто зазначити, що Закон не передбачає особливих механізмів перевірки вказаної декларації.

Законом не передбачено механізму вилучення з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» і відновлення на посаді.

Закон не передбачає відповідальності за висновки люстраційної перевірки. Оскарження рішень на виконання цього Закону, хоча і передбачено в самому початку, створює серйозні проблеми, адже людину звільняють або через десять днів після набуття чинності Законом або за результатами перевірки. Виходить, якщо особа оскаржила в судовому порядку висновки перевірки, це не має ніякого правового значення, бо за цей час його вже можуть звільнити з роботи.

Не зрозуміло, чому створюють люстраційні органи, але не притягують таких осіб до кримінальної відповідальності, що було б більш ефективним. Доцільніше змусити запрацювати вже існуючу систему правоохоронних органів.

Можливо, подання позовів особами, яким буде заборонено обіймати посаду у зв’язку з тим, що вони просто обіймали посади, передбачені частиною 1 статті 3 Закону. У такому разі не враховується презумпція невинуватості, оскільки, не маючи доказів, що особа, перебуваючи на посаді, вчиняла протиправні дії, її звільняють та забороняють обіймати державні посади. При цьому у таких осіб немає процесуальних гарантій, які надаються в рамках судового процесу. Такі положення суперечать Конституції України.

Які норми Закону про люстрацію є найбільш суперечливими?

Микола ВОЙТОВИЧ, адвокат АФ «Грамацький і Партнери»

Верховною Радою України прийнято справді надважливий документ — Закон України «Про очищення влади». Такої вагомості Закону надають ті очікування, які ставлять перед собою його автори, та неабиякий запит на нього в абсолютної більшості суспільства. Щодо змісту Закону, то він, навпаки, викликає питання, чи справді парламентарії поставили перед собою ті завдання, які анонсували.

Судячи із Закону, він або готувався нашвидкуруч, або його текст узгоджувався та змінювався аж до моменту остаточного голосування. Лише цим може пояснюватися недосконалість юридичної техніки написання документа: наявність незакінчених речень, пропущених слів, посилання на норми в межах Закону, що регулюють інші питання. Крім того, у Законі міститься чимало понять, визначених досить поверхово. А це в результаті спровокує виникнення спорів, а пізніше ще й стане в пригоді особам, які підпали під люстрацію та оскаржуватимуть її в судових органах.

Щодо самих судових спорів, то їх можна прогнозувати чимало. Адже, по-перше, треба бути готовим, що матимуть місце і зведення політичних рахунків, і зловживання правами, які витікають із норм Закону. Цей аспект залежить не стільки від якості Закону, скільки від людської природи, як ми в цьому можемо переконатися на досвіді Польщі або Чехії, де такі випадки були непоодинокими. По-друге, буде велика кількість осіб, які вважатимуть несправедливим негативний для них результат перевірки. Ну, і, по-третє, це спори за участю осіб, які не бачать альтернативи своєму місцю роботи. Найімовірніше, позови ґрунтуватимуться на зауваженнях до процедури проведення перевірки, у зв’язку з чим ставитиметься питання про протиправність рішень за її результатами, тим паче, що процедура перевірок для певних категорій осіб недостатньо чітко врегульована.

Під сумнів також ставитимуться й самі висновки перевірки — порушуватимуться питання, наскільки вони обґрунтовані, наскільки підкріплені доказами органу, що здійснює перевірку, або спростовані доказами особи, щодо якої проводиться перевірка.

Сергій ГРЕБЕНЮК, радник, співкерівник кримінально-правової практики ЮБ «Єгоров, Пугінскій, Афанасьєв і Партнери» Україна

Прийнятий парламентом Закон України «Про очищення влади» є доволі суперечливим як з політичної, так і юридичної точок зору. І хоча люстрація чиновників є чи не найпершою суспільною вимогою, навряд чи Закон у такій редакції зможе досягнути бажаного та очікуваного результату.

Проте, перш за все, потрібно зазначити, що ознайомлення зі змістом Закону відбувається «нестандартним» способом, оскільки його тексту до цього часу немає на сайті парламенту в електронній реєстраційній картці законопроекту, тому немає впевненості, що та редакція законопроекту, яка гуляє Інтернетом, буде остаточною. Але вже очевидним фактом є те, що редакція Закону, яка була прийнята в першому читанні, кардинально відрізняється від редакції, в якій Закон було прийнято, адже його було прийнято з рядом інших грубих процедурних порушень, про що вже багато говорилося. Тому прийняття його в такий спосіб дозволить при бажанні зацікавлених осіб у будь-який час оскаржити Закон до Конституційного Суду України саме через порушення ­процедури.

Що стосується його суті, то можна з очевидністю сказати, що він має ряд суттєвих недоліків і несе значні ризики, що він буде предметом аналізу Конституційного Суду України (і по суті його норм), а також предметом оскарження як у національних, так і в міжнародних судах.

Чи не найголовнішим недоліком Закону є запропонований підхід щодо люстрації всіх осіб, які обіймали певні посади (перелік яких достатньо широкий і не обмежується тільки вищими керівними посадами) у період з 25 лютого 2010 року до 22 лютого 2014 року. По-перше, така «колективна» відповідальність суперечить принципу персональної відповідальності, що є порушенням прав людини, і це неодноразово підтверджувалося у рішеннях Європейського суду з прав людини. А по-друге, такий підхід не є справедливим ні з юридичної, ні з політичної точок зору, оскільки не враховує конкретну поведінку особи, яка підлягає люстрації. Такі ж ризики несе й «ідеологічний» критерій, що передбачає люстрацію осіб, які працювали на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України чи працювали на керівних посадах, починаючи з посади секретаря ЦК ЛКСМУ і вище, були штатними працівниками чи негласними агентами в КДБ СРСР, КДБ УРСР, закінчили вищі навчальні заклади КДБ СРСР.

Навіть не говорячи про певну неактуальність останнього критерію, є всі підстави вважати, що звільнення з посади та заборона обіймати певні посади за такими критеріями зумовлять масові судові оскарження.

Міра відповідальності осіб, стосовно яких запроваджено люстрацію. Досвід інших країн

Володимир ЗУБАР, керуючий партнер ЮФ «Юрлайн», м. Одеса

Осіб, які не пройшли перевірку або не надали згоду на проходження перевірки (крім суб’єктів, які претендують або обіймають виборні посади чи посади, призначення на які здійснюється без проведення конкурсу), підлягають звільненню органом перевірки з займаної посади з позбавленням права обіймати будь-які посади, визначені статтею 2 Закону на певний строк.

Згідно зі статтею 1 Закону протягом десяти років з дня набуття чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах 1, 2, 4 та 8 статті  3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною 1 статті 4 цього Закону.

Також особи, зазначені у частинах 3, 5—7 статті 3 цього Закону, не можуть обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), протягом п’яти років з дня набуття чинності відповідним рішенням суду.

Згідно з частиною 13 статті 5 Закону у разі встановлення під час перевірки професійного судді недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини 5 цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України, яке у триденний строк із дня одержання такого висновку надсилає його до Вищої ради юстиції та/або Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та звертається з пропозицією про прий­няття подання про звільнення судді з посади.

Міністерство юстиції України для цілей цього Закону є суб’єктом звернення щодо подання про звільнення суддів.

По суті, залишиться те саме керівництво судів. Це порушує незалежність та неупередженість судової системи загалом.

Відмову від перевірки та очищення судової системи віце-президент Польської асоціації журналістів та директор Belsat TV Агнешка Ромашевська вважає основною помилкою люст­рації у Польщі: «Це вплинуло як на суспільне життя в країні, так і на ефективність проведених реформ. Не провівши люст­рацію суддів, ми заклали в свою систему величезну проблему, яка впливає на наше життя до сьогодні. Рішення про те, кого потрібно люструвати, теж приймали суди. І найбільшою проблемою було те, що Верховний суд Польщі зобов’язав не тільки доводити причетність до співпраці із спецслужбами, але й те, що ці дії завдавали шкоди. Довести це практично неможливо! Саме це зробило нашу люстрацію беззубою. До речі, верховні суди Польщі теж не проходили перевірок».

Адам Граділек, керівник групи усної історії Інституту вивчення тоталітарних режимів у Празі: «Під час люстраційного процесу чехи допустили помилку. Починаючи люстрацію, потрібно з самого початку відокремити людей, яких змушували співпрацювати з комуністичним режимом, від тих, хто це робив добровільно з ідеологічних міркувань або за гроші. У 1992 році політичний активіст Петер Цібулко надрукував неофіційний список працівників спецслужб, але в ньому не було вказано характеру співпраці, а вона буває різною. Ми знаємо, що багато людей були змушені це робити. Через цю помилку багато хто став жертвами люстрації. Тоді в Чехії було таке відчуття, що справжні злочинці були заховані за спинами не зовсім винуватих».

Потрібно дуже чітко і послідовно дотримуватися міжнародного права, захисту прав людини. Необхідно знайти тонку рівновагу. Це не повинна бути помста. Має бути індивідуальний, а не колективний підхід у люстраційних законах. Друге — це право на захист, презумпція невинуватості, поки судом ця вина не доведена. І третє — має бути гарантоване право на звернення до суду та оскарження.

У 1991 році перше, що вдалося зробити в Естонії, — повністю замінити склад державного суду. Повністю змінили склад Департаменту поліції безпеки (раніше — КДБ). Вчорашніх випускників вишів одним літаком відправили до Америки на навчання. Тому середній вік працівників у цій структурі на початку 2000 року становив 35 років. Вони почали люстрацію дуже швидко і в цілому вже закінчили. Питання люстрації — це не тільки питання відновлення політичної справедливості, але й питання державної безпеки.

Румунський досвід 2007 року. Там є закон, в основу якого покладена ідея непрямих методів визначення корупціонерів. Їх можна визначити за фактом злочину, наприклад отримання хабара, що вимагає кримінального процесу. Але корупціонери живуть серед нас, і стає очевидним, коли вони живуть не за коштами. Є декларації, в яких вони показують своє майно і дохід за минулий рік, які не відповідають дійсності. Пропонується створити автоматизовану базу даних, що формується на основі баз даних податкової служби, баз даних державної прикордонної служби і тому подібних, які об’єднуються в одну, щоб отримати потужний інструмент автоматичної перевірки. Крім автоматизованої перевірки декларації, Люстраційний комітет наділяється широкими повноваженнями з фактичної перевірки.

Певні положення щодо люстрації закріплені у міжнародних актах. Так, резолюція 1096 Парламентської асамблеї рекомендує державам — членам Ради Європи дотримуватися таких принципів щодо запровадження люстраційних заходів:

—?кримінальні діяння, вчинені особами під час тоталітарних режимів, мають переслідуватися й каратися відповідно до кримінального права;

—?якщо ж кримінальним законодавством встановлюються терміни давності стосовно певних злочинів, то такі строки можуть бути подовжені, оскільки це є суто процесуальним, а не матеріальним питанням;

—?у випадку діянь, які не містять ознак злочину, люстраційні заходи можуть бути сумісними з принципами демократичної та правової держави, якщо дотримано таких критеріїв: а) дотримання принципу індивідуальної вини, яка має бути доведена в кожному окремому випадку; б) гарантування права на захист, презумпції невинуватості та права на оскарження до суду.