Дискусія: Державна безвідповідальність

Євген ПІДЛІСНИЙ

Притягнути чиновника до відповідальності та отримати адекватну компенсацію від держави — завдання надскладні

Основою законодавчого регулювання питань притягнення чиновників до відповідальності за дії, що завдали шкода суб’єкту підприємницької діяльності, є Конституція України, стаття 56 якої передбачає, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Кримінальний кодекс України передбачає кілька статей, за якими можна притягнути чиновників до кримінальної відповідальності. Денис Овчаров, партнер практики правової безпеки бізнесу АО «Юскутум», вважає, що адресатами цих статей є, серед іншого, представники доблесних правоохоронних органів: міліція, податкова міліція, прокуратура, СБУ. «Особливе місце заброньоване для слідчих, які, вриваючись до офісу, поводяться безтактно, неграмотно проводять слідчі дії з порушенням КПК України, завдають фізичного болю співробітникам компанії, а іноді навіть грабують офіси, привласнюючи напої, цукерки, каву, гроші та інші предмети, — говорить Денис Овчаров. — Але дрібний грабіж та порушення КПК України при обшуках — це не найстрашніший гріх правоохоронців. Більш шкідливим та небезпечним для бізнесмена є вилучення речей, які є життєво необхідними для ведення певної господарської діяльності: статутні документи, штампи, печатки, комп’ютери, монітори, сервери. Слідчий суддя, надаючи дозвіл на проведення обшуку, не надавав дозволу на вилучення цих речей, тому їх вилучення є ще й грубим порушенням КПК України. А повернути їх за законом досить нелегко». Така ситуація, на його думку, є досить поширеною, оскільки правоохоронці використовують обшук як спосіб тиску на успішний бізнес, а не слідчу дію, що вчиняється з метою відшукання доказової бази.

Щодо найпроблемніших органів державної влади, від яких підприємці потерпають найбільше, думки юристів у цілому співпадають. Це насамперед такі контролюючі органи, як митні органи, органи Пенсійного фонду України, органи фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, податкові органи, органи, які здійснюють видачу дозволів та ліцензій. Очевидно, що найчастіше порушення прав підприємців відбувається під час здійснення перевірок з боку конт­ролюючих органів. На сьогодні, за даними Федерації роботодавців України, близько 70 державних органів мають право здійснювати перевірку підприємств. Найчастіше ними є Державна служба з надзвичайних ситуацій, Служба гірничого нагляду та промислової безпеки, а також органи податкової служби, Санітарна та Ветеринарна служби, Пенсійний фонд, Державна інспекція з питань праці, МВС, СБУ та прокуратура.

 

Неправомірні та безризикові

 

Держоргани часто зловживають проведенням різноманітних перевірок — планових та позапланових. У підсумку їх проведення часто видаються приписи, акти та інші документи, на підставі яких держоргани намагаються неправомірно вибити різноманітні штрафи, а підприємці вимушені витрачати свої ресурси на їх оскарження або ж розв’язувати проблеми «полюбовно» — за допомогою хабарів. З метою отримання різного роду неправомірних винагород проти підприємців можуть порушуватися кримінальні справи з неналежною правовою кваліфікацією за статтями Кримінального кодексу з подальшим закриттям таких справ.

Вчиняючи неправомірні дії такого роду, чиновники майже не ризикують, тоді як підприємці зазнають суттєвих матеріальних збитків та втрачають співробітників, у яких внаслідок репресивних дій держорганів може виникнути бажання змінити роботодавця. Андрій Грубський, радник ЮК «Правовий Альянс», наводить такий приклад: податкова служба, проводячи перевірку, вилучила з підприємства документацію та заблокувала рахунки, внаслідок чого суб’єкт господарювання втратив можливість вчасно здійснювати свої зобов’язання перед контрагентами та споживачами. «Це прямо впливає на ділову репутацію директора та імідж усієї компанії. Через деякий час, довівши свою правоту в суді, підприємство повертається до роботи, втративши постійних партнерів та свою долю на ринку. Відповідно, роками сформований імідж був втрачений і потребує відновлення. А фінансові втрати — компенсації за рішенням суду — несе держава за рахунок тих же податків, які сплачує бізнес», — говорить Андрій Грубський.

Яна Бабенко, юрист АК «Кравець і Партнери», вважає, що в більшості випадків йдеться про відповідальність органу в цілому та відсутність персональної відповідальності конкретної посадової чи службової особи. Тому цікавими є ідеї щодо запровадження солідарної відповідальності держорганів та конкретних чиновників таких органів з наданням постраждалій особі самостійно обирати, з кого стягувати відшкодування.

 

Складне відшкодування

 

Загальні підстави відшкодування шкоди визначені главою 82 Цивільного кодексу України. Відповідальність за шкоду, що завдана неправомірними діями, бездіяльністю чи рішеннями окремих державних органів, регулюється відповідними нормативно-правовими актами, як, наприклад, стаття 21 Податкового кодексу України, стаття 20 Митного кодексу України, Закон України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду». Юристи відзначають, що чинне законодавство у сфері притягнення чиновників до відповідальності достатньо розвинуте. Проте, на думку Яни Бабенко, практика його застосування викликає багато запитань, оскільки в багатьох випадках уповноважені представники органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури всіма доступними засобами намагаються примусити постраждалих відмовлятися від звернення за відшкодуванням.

Перспективнішим шляхом відшкодування шкоди є звернення до суду, бо у порядку оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності чиновників до вищестоящих інстанцій дуже часто діє «закон» кругової поруки. Типовою є ситуація, за якої на заяви підприємців про скоєні чиновниками правопорушення, включаючи кримінальні, надається стандартна відписка про те, що перевірку викладених у заяві обставин здійснено, проте порушень закону з боку того чи іншого держслужбовця не виявлено.

Рекомендації щодо захисту підприємців від свавілля чиновників здебільшого зводяться до зменшення кількості самих органів, що наділені потенційно небезпечними для підприємців функціями, а також суттєвого звуження їхніх повноважень та можливостей впливати на підприємницьку діяльність. «Регуляторна функція державних органів — це не «вибивання» грошей, а контроль за дотриманням законодавства, попередження аварій тощо. Але саме ця функція часто не здійснюється. Причина — вони перевіряють підприємства безсистемно, тоді як у західних країнах запроваджено підхід, коли з перевіркою приходять лише до того, хто демонструє ознаки порушення законів, правил безпеки тощо», — вказує пані Бабенко. Самі ж перевіряючі мають узгоджувати між собою час проведення перевірки і проводити її одночасно в обмежений законом термін та обмежену кількість разів на рік. Юрист вважає, що доцільно передбачити такий механізм: установа, яка ініціює перевірку, повідомляє про це всі інші перевіряючі структури і спільно з ними погоджує час проведення перевірки. Перевіряючі структури, які відмовилися від участі у перевірці, втрачають право проведення перевірки на рік. Важливим кроком також є спрощення процедури оподаткування та звітності і зменшення кількості документів, які підприємці мають подавати податківцям на підтвердження своїх декларацій.

«У випадку, якщо орган влади доходить висновку про необхідність виплати відшкодування, питання вирішуються шляхом прийняття індивідуальних актів, — говорить Яна Бабенко. — Проте механізми відшкодування збитків, зав­даних протиправними діями держорганами, невизначені, що значно ускладнює підприємцям можливість отримати такі відшкодування». Так, вітчизняне законодавство передбачає, що шкода, заподіяна неправомірними діями посадових осіб, відшкодовується за рахунок держбюджету. Наприклад, Податковий кодекс України визначає, що збитки, завдані неправомірними діями посадових осіб контролюючих органів, мають відшкодовуватися за рахунок бюджетних коштів, передбачених таким контролюючим органом. «Тому, якщо орган не передбачив такі гроші на наступний бюджетний рік, то господарюючий суб’єкт не отримає жодної компенсації», — вважає пані Бабенко.

 

«Заспокоїти» ринок

 

Попри труднощі з притягненням посадових осіб державних органів до відповідальності за неправомірні дії та бездіяльність, юристи продовжують боротьбу. Як приклад, подання старшим партнером АК «Кравець і Партнери» Ростиславом Кравцем заяви про вчинення головою Національного банку України Валентиною Гонтаревою кримінального правопорушення, передбаченого статтею 364 Кримінального кодексу України — зловживання владою або службовим становищем. Такі дії, на думку пана Кравця, виразилися у завідомому та грубому ігноруванні конституційних засад здійснення державної політики у сфері грошово-валютного регулювання, чим фактично були вчинені вкрай невигідні дії для поповнення золотовалютного резерву України, незважаючи на те, що Основний Закон держави покладає на НБУ функцію збереження золотого запасу України. Так, 5 серпня 2014 року, за даними офіційної сторінки НБУ у соціальній мережі Facebook, регулятор ухвалив рішення вийти на міжбанківський ринок з двосторонніми котируваннями на рівні 11,93/12,26 грн за долар США. Уперше після тривалої перерви НБУ вийшов з пропозицією щодо продажу валюти. Інтервенція НБУ склала 69 млн доларів. А вже 8 серпня 2014 року, як повідомив Національний банк України на своїй сторінці у соціальній мережі Facebook, «у зв’язку із необхідністю заспокоїти ринок сьогодні Національний банк вдруге за поточний тиждень вийшов на міжбанківський валютний ринок з двосторонніми котируваннями 12,45—12,6 грн за дол. США та здійснив інтервенції з продажу в обсязі 31,45 млн дол. США, а з купівлі — 35 млн дол. США. Ринок закрився на рівні 12,4916». Тобто виходить, що 5 серпня 2014 року НБУ продавав іноземну валюту за курсом 12,26 грн за долар США, а 8 серпня 2014 року купував за курсом 12,45 грн за долар США.

Незважаючи на те, що таких звернень до прокуратури м. Києва було кілька, слідчий відділ щоразу відмовляв у внесенні відомостей по даній заяві до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Такі відмови було оскаржено у судовому порядку. Проте слідчі судді також відмовляли у задоволенні скарг Ростислава Кравця. І лише після кількох наполегливих спроб скарга щодо невнесення відомостей про вчинення Валентиною Гонтаревою протиправних дій до ЄРДР таки була задоволена суддею. На сьогодні здійснюється досудове розслідування прокуратурою м. Києва щодо таких неправомірних дій головою НБУ.

Проблема — у застосуванні

Денис ОВЧАРОВ, партнер практики правової безпеки бізнесу АО «Юскутум»

 

Притягнення чиновника до відповідальності — питання номер один для кожного бізнесмена, що зіштовхнувся з протиправною діяльністю «слуг держави». Практика свідчить про те, що держава добровільно і без примусу у вигляді відповідних статей Кримінального кодексу України ніколи не хоче відповідати за свої дії, що завдали шкоди суб’єктам господарської діяльності.

Практика Європейського суду з прав людини свідчить про призначення чималих компенсацій громадянам за порушення правоохоронними органами України прав, передбачених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод: «Сем Меріт проти України», «Антоненков та інші проти України», «Деркач і Палек проти України», «Сергій Волосюк проти України». У всіх справах громадяни скаржилися на неправомірну діяльність чиновників, яка призвела до матеріальних та моральних збитків і отримали позитивні рішення. Проте до сьогодні немає прецедентів та чіткої практики притягнення до відповідальності чиновників за шкоду, заподіяну підприємству. Мабуть, українські суди та правоохоронці ігнорують Закон України «Про виконання рішень та зас­тосування практики Європейського суду з прав людини», а також чинне законодавство. Законодавче поле існує, проблема — у застосуванні.

У нашій практиці ми часто використовуємо ініціювання кримінального провадження як вплив на слідчих та прокурорів, що заплямували честь мундиру. Недавно у справі за частиною 5 статті 301 Кримінального кодексу України проти великої міжнародної хостингової компанії Advanced hosters були проведені обшуки. Компанію звинуватили у розповсюджені дитячої порнографії. Відсутність на території України серверів не зупинила слідчого Дарницького РУ ГУ МВС України Редьку С.О. як від обшуку в м. Києві, так і від зловживань під час його проведення: фізичне насильство до співробітників, проведення особистого обшуку, вилучення особистих речей. Нами подано ряд скарг на діяльність слідчого, а також заяву про вчинення кримінального правопорушення, передбаченого статтею 365 Кримінального кодексу України.

Замість стабілізації

Яна БАБЕНКО, юрист АК «Кравець і Партнери»

 

Щодня підприємець зіштовхується з безліччю планових і позапланових перевірок численних контролюючих органів, різного роду приписами, актами, позовами, після чого складається враження, ніби держава має намір не розвивати бізнес, а навпаки — відбити будь-яке бажання ним займатися. На підприємство навідуються різні перевіряючі до ста, а то й більше разів на рік, що унеможливлює нормальну роботу підприємств та їх зосередження на основному завданні бізнесу — надання кваліфікованих послуг, виконання якісної роботи чи створення конкурентного товару з метою одержання прибутку. Підприємці витрачають час, людські ресурси, зазнають збитків під час роботи контролюючих органів. Замість стабілізації та полегшення здійснення підприємницької діяльності цілі ревізійних органів зводяться до кількісного збільшення показників «виявлених порушень» та власного збагачення перевіряючих.

Такі перевірки призводять до втрати суб’єктами підприємницької діяльності не лише часу (в середньому 15 % робочого часу керівники підприємств витрачають на спілкування з державними органами), але й завдають знач­них матеріальних втрат — штрафів або неофіційних платежів працівникам державних органів. Крім того, більшість із вищезазначених органів мають право призупинити роботу підприємства, що призводить до простою виробництва, а отже — до матеріальних збитків.

Позбутися «Системи»

Андрій ГРУБСЬКИЙ, радник ЮК «Правовий Альянс»

 

Значна кількість тих, хто стояв на Майдані та обрав європейський шлях розвитку України, вимагають системних змін у взаємовідносинах між службовцем та суб’єктом господарювання. Будь-яка діяльність бізнесу має вимірюватися не залежністю останнього від волі або підпису чиновника, що часто призводить до порушення життєздатності цілих підприємств та його працівників, а впровадженням чітких рівноправних правил взаємодії держави та підприємця.

Найголовніша проблема при притягненні чиновників до відповідальності — відсутність на практиці персональної відповідальності та дієвої практики покарання за порушення закону. Кругова порука, яка є основним тягарем розвитку європейських цінностей у нашому суспільстві, сьогодні трансформувалася з поняття «система» у поняття «корупція». Усі ці фактори, яку б назву вони не мали, породжуються представниками владних повноважень, але не без участі представників малого та середнього бізнесу, які і є джерелом надходження неправомірної вигоди у вигляді хабарів.

Шляхи вирішення є, але дуже важливим для ефективного результату цих змін є питання — хто проводитиме ці зміни? Якщо це будуть представники так званої «системи», ще й без належного контролю з боку громадськості, то, можливо, ми отримаємо нову, трансформовану під новий лад, економічну «систему».

Вважаю, що з метою забезпечення прав підприємців необхідно на законодавчому рівні закріпити солідарну відповідальність органу та конкретної посадової чи службової особи такого органу, що, в свою чергу, надасть можливість особі, якій завдано шкоди, обирати, хто нестиме відповідальність, виходячи з наявних можливостей відшкодування шкоди.