Законодавство: Виконання на біс

Інна РУДНИК,
юрист ЮФ «Лавринович і Партнери»

Чи зможе запровадження інституту приватних виконавців справді підвищити ефективність та результативність виконання судових рішень?

Відповідно до чинної редакції Закону України «Про виконавче провадження», виконання судового рішення є завершальною стадією судового процесу. Тож загальний успіх судової справи залежить, серед іншого, і від результатів виконавчого провадження. Ті, хто з власного дос­віду знає, як працює система виконання судових рішень, погодяться, що отримання рішення про стягнення заборгованості з боржника — це ще не перемога, а лише перший крок на шляху до неї.

 

Виконавча статистика

За даними експерта Центру політико-правових реформ Бориса Малишева, опублікованими в Концепції запровадження інституту приватних виконавців, із посиланням на відомості Міністерства юстиції України, середній відсоток виконання за виконавчими документами у 2013 році становив менше 25 %. При цьому не варто забувати, що у випадку, коли в результаті виконання рішення про стягнення 1 000 грн було стягнуто лише 10 грн, а виконавчий документ повернуто у зв’язку з неможливістю його виконання (наприклад, немає іншого майна боржника), виконавча служба звітуватиме про закінчення провадження зі стягнення 1 000 грн. Отже, навіть з цих 25 % «виконаних» рішень далеко не всі виконані повністю.

Член ТОГО «Інститут права» Сергій Хороз у своїй доповіді щодо аналізу діяльності державної виконавчої служби з виконання рішень судів та інших органів із посиланням на відкриті джерела зазначає, що в 2014 році в Державній виконавчій службі на виконанні знаходилися 6 млн виконавчих документів на 400 млрд грн, тоді реально було стягнуто 14,6 млрд грн, або лише 3,7 %.

Судове рішення про стягнення заборгованості, яке за законом має бути виконане у строк, що не перевищує півроку, може роками лежати серед кіпи паперів на столі державного виконавця, очікуючи на свій «зірковий час». Тим часом інфляційні втрати «з’їдають» суму боргу, а стягувачі переживають фінансові труднощі, які є результатом невиконання боржником грошових зобов’язань, і втрачають віру у те, що відновити порушене майнове право в Україні можливо.

Статистика у справах за скаргами, які направляють до Європейського суду з прав людини щодо порушення права на справедливий суд, гарантованого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а саме — з підстав невиконання судового рішення, вражає. Україна — одна з перших за кількістю поданих заяв, 60 % з яких стосуються невиконання рішень національних судів, про що на ІІІ Міжнародному судово-правовому форумі заявив Голова Верховного Суду України Ярослав Романюк. При цьому в одній справі Європейський суд інколи об’єднує декілька сотень аналогічних заяв.

Тож зрозуміло, що реформувати судову систему без кардинальних змін у процедурі виконання рішень неможливо. З цим погоджуються як практикуючі юристи, так і законодавці.

У зв’язку з цим було вирішено провести реформу системи виконавчого провадження у той самий спосіб, в який свого часу здійснювалося реформування нотаріату — шляхом запровадження інституту приватних виконавців. Варто зазначити, що таку ідею схвально сприйняли не тільки в Україні, а й за її межами. Запроваджений за фінансової підтримки Європейського Союзу проект «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні», до якого залучені провідні світові фахівці у галузі права, не­одноразово висловлював свою згоду посприяти реформуванню виконавчої служби України у такий спосіб.

 

Бути у реформі

Стратегія реформування судо­устрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015—2020 роки, схвалена Указом Президента України від 20 травня 2015 року № 276/2015, до істотних проблем у системі виконання судових рішень відносить гранично низьку частку фактичного виконання, відсутність ефективної системи мотивації державних виконавців, системні недоліки у взаємодії державних виконавців з іншими державними та недержавними установами. Цим же документом визначено основні напрями реорганізації системи виконання судових рішень та підвищення ефективності виконавчого провадження, серед яких вказано, зокрема, розвиток інституту приватних виконавців завдяки поступовому створенню системи самоврядування, механізму допуску до професії, впровадженню системи контролю за діяльністю та страхування професійної цивільної відповідальності приватних виконавців.

Питання необхідності запровадження інституту приватних виконавців порушене також і в Комплексній програмі розвитку фінансового сектору України до 2020 року, затвердженій постановою правління Національного банку України від 18 червня 2015 року № 391. У цій програмі зазначено, що з метою зміцнення правової та інституційної основ стійкості й ефективності банківської системи необхідно, серед іншого, підвищити ефективність судових процесів завдяки ухваленню закону про приватних судових виконавців. Як убачається з програми, така вимога передбачена умовами Другої програмної позики від Світового банку на політику розвитку фінансового сектора (ППРФС2).

Необхідно вказати, що 12 серпня 2015 року Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням № 830-р визнав за доцільне підготувати спільно з Міжнародним банком реконструкції та розвитку системний проект вказаної вище позики. Отже, на приватних виконавців очікує також і банківська система, сподіваючись, що це сприятиме її укріпленню.

Останнім часом предметом обговорень в юридичних колах став пакет законопроектів (проекти Закону України «Про виконавче провадження», «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» та проект Закону про внесення зміни до Податкового кодексу України, зареєстровані у парламенті під номерами 2506а, 2507а, 2508а відповідно), внесених до Парламенту 14 серпня 2015 року Президентом України. Зазначені нормативно-правові акти мають на меті реформувати систему виконання судових рішень та рішень інших органів, які спрямовані на підвищення ефективності діяльності органів, та осіб, що здійснюють примусове виконання рішень, та забезпечити належну реалізацію завершальної стадії судового розгляду.

У пояснювальній записці до законопроекту «Про виконавче провадження» вказано, що ситуація, яка склалася у системі виконання судових рішень, є наслідком, зокрема, недосконалості положень чинного закону, застарілістю його норм, а також невідповідністю практики виконання рішень органами державної виконавчої служби світовим тенденціям функціонування і розвитку сфери виконавчого провадження.

Не можна залишити поза увагою і рівень оплати праці виконавців, який не відповідає обсягу пок­ладеної на них роботи. Статтею 46 чинного Закону України «Про виконавче провадження» державним ­виконавцям надано право отримувати винагороду за сумлінне виконання своїх обов’язків, яка виплачується за рахунок виконавчого збору. Однак ця норма лише декларативна. Оскільки виконавчий збір — це все ж таки бюджетні кошти, то отримати винагороду за їх рахунок не так прос­то, особливо останнім часом, коли внаслідок фінансової кризи витрати з бюджету скорочено до мінімуму.

Із запровадженням інституту приватних виконавців ми зможемо очікувати зменшення навантаження на державних виконавців і, як наслідок, підвищення їхньої ефективності та результативності.

 

Статус та повноваження

Законопроектом «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» приватних виконавців віднесено до суб’єктів незалежної професійної діяльності. Відомості про приватних виконавців планується вносити до відкритого Єдиного реєстру приватних виконавців України, який має бути створений у випадку прийняття відповідного пакета законів. Передбачено, що Мін’юст має забезпечити підготовку приватних виконавців та визначити порядок проходження ними навчання та стажування.

Незалежний статус приватних виконавців є дещо умовним, адже вони підконтрольні Міністерству юстиції України.

Вимоги до кандидатів у приватні виконавці не такі суворі: приватним виконавцем може бути громадянин України від 25 років, який має вищу юридичну освіту ступеня магістра, володіє державною мовою, має стаж роботи у галузі права після отримання диплома магістра не менше двох років та склав кваліфікаційний іспит. Іспити прийматимуться відповідною кваліфікаційною комісією приватних виконавців. Кожні п’ять років виконавці підтверджуватимуть кваліфікацію шляхом проходження тестування. Приватним виконавцям дозволено най­мати помічників, якими можуть бути особи, що мають юридичну освіту не нижче ступеня бакалавра та володіють державною мовою.

Аналогічно із нотаріусами, приватні виконавці під час здійснення своєї діяльності не матимуть права займатися іншою оплачуваною (за винятком викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту та роботи в органах Асоціації приватних виконавців України) або підприємницькою діяльністю.

Кожен виконавець матиме право здійснювати діяльність на території свого виконавчого округу. При цьому виконавець зможе змінити округ, якщо зміниться адреса розташування його офісу.

Цікавим є те, що інформація про приватних виконавців виконавчого округу та реквізити їхніх офісів розміщуватимуться в усіх судах такого округу. Отже, сторона, отримавши рішення про стягнення заборгованості на свою користь, одразу матиме можливість ознайомитися з переліком осіб, які таке рішення можуть виконати.

За роботу приватні виконавці отримуватимуть винагороду: основ­ну та додаткову. Розмір основної винагороди (фіксованої при виконанні рішення немайнового характеру та відсотка від вартості майна, що підлягає стягненню) встановлюватиметься КМУ. Щодо додаткової винагороди, то її виплата та розмір можуть бути передбачені угодою між виконавцем та стягувачем. Після декількох років роботи приватних виконавців сформується свій ринок, на якому, найвірогідніше, ті виконавці, які виконуватимуть свою роботу швидше та якісніше за інших, пропонуватимуть свої послуги дещо дорожче. Тож стягувач зможе обирати: або швидке та дороге виконання, або, якщо час дозволяє, більш дешеве. Із боржника в рамках виконавчого провадження стягуватиметься лише сума основної винагороди, додаткова — це витрати безпосередньо стягувача.

Для розгляду питань про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності планується створення Дисциплінарної комісії приватних виконавців.

Проект Закону «Про виконавче провадження» визначає перелік справ, рішення в яких не зможуть бути виконані приватними виконавцями, а саме: про відібрання і передання дитини, встановлення побачення з нею або усунення перешкод у побаченні з дитиною, рішення, за якими стороною провадження є держава або державні органи, рішення про виселення та вселення фізичних осіб, про конфіскацію майна, рішення, за якими боржниками є неповнолітні особи або обмежено дієздатні чи недієздатні.

У цілому приватний виконавець матиме ті ж права та нестиме ті самі обов’язки, що й державний. До речі, виконавцям нарешті нададуть право здійснювати функції державного реєстратора щодо реєстрації обтяжень нерухомого майна під час примусового виконання рішень відповідно до закону, що значно спростить виконавче провадження.

 

Немарні сподівання

У разі прийняття пакета наведених законів очікується значне збільшення відсотка успішно закінчених виконавчих проваджень, а також зменшення корупційної складової, яка має місце, особливо під час реалізації арештованого майна боржника. Запровадження інституту приватних виконавців позитивно відоб­разиться на державному бюджеті, адже оплата їхньої праці здійснюватиметься не за бюджетні кошти, а за кошти боржників і стягувачів. Більше того, частина доходів йтиме до бюджету у вигляді оподаткування сукупного чистого доходу приватних виконавців на рівні з суб’єктами оціночної діяльності, нотаріусами, адвокатами тощо. Приватні виконавці за власні, а не державні кошти придбаватимуть матеріально-технічне оснащення своїх офісів, витратні матеріали. Враховуючи кількість реально виконаних проваджень та, відповідно, стягнутих у бюджет у вигляді виконавчого збору коштів, зрозуміло, що державні виконавці є тягарем для державного бюджету. Крім того, якщо реформа виконавчого провадження матиме успіх і приватні виконавці покажуть хороші результати роботи, не виключено, що держава продовжить поступове скорочення штату державних виконавців відповідно до рівня їхнього ­навантаження.

Приватні виконавці будуть зацікавлені в швидкому досягненні результату, оскільки від цього залежатиме їхній заробіток, що також має позитивно відобразитися на статистиці виконання судових рішень. Наявність здорової конкуренції на ринку приватних виконавців, як і на будь-якому іншому ринку, матиме наслідком якісніше надання послуг, від чого виграють усі: і стягувачі, і виконавці, і держава.

Сторони виконавчого провадження часто «страждають» від низького рівня професіоналізму державних виконавців. Інколи учасники змушені доводити державному виконавцю, що до кола його повноважень справді належать ті чи інші дії, виконання яких є необхідним для відновлення порушеного права та своєчасного виконання судового рішення. І це зрозуміло, адже через занизьку оплату праці виконавців фахівці та юристи з хорошою освітою відмовляються працювати у Державній виконавчій службі. Професіонал у виконавчій службі — це швидше виняток, аніж правило. Судова практика свідчить, що відсоток справ з оскарження незаконних дій чи бездіяльності державних виконавців досить високий. Тож у разі підвищення якості послуг у сфері виконання судових рішень полегшення відчують і суди, до компетенції яких віднесено розгляд подібних справ.

 

Практика і тактика

Досвід країн, які вже втілили у життя реформу виконавчої служби, свідчить про наявність значних перспектив і для України у цьому питанні. Так, інститут приватних виконавців успішно працює у Франції, Румунії, Нідерландах, Італії, Польщі, Болгарії, Естонії, Грузії та багатьох інших країнах. Водночас, якщо в Україні приватні виконавці працюватимуть паралельно з державними, то європейський досвід здебільшого йшов іншим шляхом — інститут приватних виконавців переважно запроваджувався як повна і виключна альтернатива державним. В інших аспектах модель приватного виконання, яка пропонується в Україні, є практично тотожною тим, що працюють в європейських країнах. Звичайно, в кожній державі є свої особливості, які є відображенням традицій та менталітету, однак майже всюди діють такі правила приватної системи примусового виконання рішень: виконавець є незалежним, діє від імені держави в особі органів юстиції та є підконтрольним їм, прий­мається на посаду за конкурсом.

Практика доводить, що будь-яка послуга, надана особою приватного права, буде більш якісною та пов­ною, аніж аналогічна, отримана у державному секторі. Не кажучи вже про зручність її отримання. Безпереч­но, більшість питань із приватним виконавцем можна буде вирішити телефоном або за допомогою електронної пошти, домовитися про зустріч у будь-який зручний для клієн­та час, у тому числі позаробочий. Державні ж виконавці приймають лише в окремі дні та у чітко визначені години, в чергах до них представники сторін вистоюють годинами, інколи марно, документи час од часу губляться.

Запровадження інституту приватних виконавців є необхідним кроком у процедурі реформування системи виконавчого провадження. Сподіваємося, що приватні виконавці виправдають довіру та покажуть результати не гірші, аніж свого часу показали приватні нотаріуси. При цьому необхідно пам’ятати, що найкращі результати будуть досягнуті лише у випадку відповідального ставлення до добору кандидатів, системного підвищення кваліфікації виконавців, а також суворого контролю за їхньою діяльністю, адже приватна особа фактично отримає пов­новаження державного службовця з правом доступу до реєстру права власності та активів боржників. Саме через це багато фахівців висловлюють побоювання щодо можливого зловживання виконавцями своїми правами. Варто зазначити, що запропонована законопроектами № 2506а, № 2507а, № 2508а реформа передбачає зважений підхід до співвідношення прав та відповідальності приватних виконавців, тому для недовіри підстав поки що не має бути.