Дослідження: Утильна сторона

Катерина НАСТЕЧКО,
к.ю.н., юрист-міжнародник

Замість створення продуманих умов для утилізації тари законодавець намагається лише ввести відповідні збори для бізнесу, тобто фактично перекласти витрати на утилізацію на кінцевого споживача товару

Європейці розібралися з питанням утилізації упаковки ще років десять тому. Відносини з усіма видами упаковки, незалежно від того, використовується вона чи створюється в результаті виробничої підприємницької діяльності, діяльності установ, організацій роздрібної торгівлі, здійснення державної служби, побутового споживання чи в результаті іншої діяльності, незалежно від використаного матеріалу, регулює Директива № 94/62/ЄС «Про упаковку та відходи від упаковки» від 20 грудня 1994 року (Директива).

У розумінні Директиви, упаковкою є будь-яка продукція, виготовлена з будь-яких матеріалів, яка призначена для розміщення, захисту товару, поводження з товаром, доставки та презентації товару на всіх стадіях виробництва — від сировини до готової продукції, при просуванні товарів від виробників до користувача або споживача. Ті об’єкти, що не підлягають поверненню, використовуються для тих же цілей, також є упаковкою (стаття 3). Директива рекомендує сортувати відходи (розділяти їх на види) у місцях їх утворення (преамбула).

Потрібно звернути увагу на те, що держави — члени ЄС повинні забезпечити застосування й інших заходів з попередження утворення відходів від упаковки. Такими заходами можуть бути програми, проекти, що встановлюють відповідальність виготовлювача, з метою мінімізації впливу упаковки на навколишнє середовище чи інші заходи. При цьому держави — члени ЄС повинні заохочувати діяльність з отримання енергії за рахунок утилізації відходів, там, де воно більш переважно у відношенні з переробкою матеріалів, виходячи з вимог з охорони навколишнього природного середовища та економічної ефективності (пункт 3 статті 6).

Отже, Директива пов’язує питання утилізації відходів з отриманням енергії з таких відходів.

Утилізація по-українськи

У нашій державі питання утилізації тари на сьогодні регулюється Законом України «Про відходи» від 5 березня 1998 року № 187/98-ВР (Закон), який визначає у статті 1 поняття відходів, операції поводження з відходами, до яких відносяться, крім утилізації відходів, також збирання, перевезення, зберігання, сортування, оброблення (перероб­лення), видалення, знешкодження і захоронення відходів. При цьому утилізацією, згідно з положеннями Закону, є використання відходів як вторинних матеріальних чи енергетичних ресурсів.

Крім утилізації відходів, Закон передбачає інші операції поводження з відходами, такі як видалення відходів, а саме: здійснення операцій з відходами, що не призводять до їх утилізації; знешкодження відходів — зменшення чи усунення небезпечності відходів шляхом механічного, фізико-хімічного чи біологічного оброблення; захоронення відходів — остаточне розміщення відходів при їх видаленні у спеціально відведених місцях чи на об’єктах таким чином, щоб довгостроковий шкідливий вплив відходів на навколишнє природне середовище та здоров’я людини не перевищував установлених нормативів.

Варто відзначити, що у випадку залишення тари невикористаною її може бути видалено або захоронено, а не утилізовано. А утилізованими можуть бути лише ті відходи, для утилізації та переробки яких в Україні є відповідні технології та виробничо-технологічні і/або економічні передумови.

Утім, Закон не дає відповіді на деякі принципові питання:

Відповідно до пункту б) статті 17 Закону, обов’язком суб’єкта господарської діяльності у сфері поводження з відходами є забезпечувати приймання та утилізацію використаних пакувальних матеріалів і тари, в яких знаходилася продукція цих підприємств, установ та організацій — суб’єктів господарської діяльності, або укладати угоди з відповідними організаціями на їх збирання та утилізацію.

Фактично останньою особою, яка використовуватиме тару, буде споживач товару в тарі. При цьому укладення угоди з відповідними організаціями на збирання та утилізацію тари є неможливим, адже на момент утилізації тара перебуватиме в останнього споживача товару в тарі.

При цьому пункт п) статті 17 Закону чітко вказує порядок поводження з тарою у випадку поставки в Україну товару в тарі — обов’язком підприємства є передбачати при укладенні угод на поставку в Україну товарної продукції утилізацію чи вивезення з України використаних пакувальних матеріалів і тари.

Сприяння та покарання

Необхідно звернути увагу на той факт, що Закон передбачає умови щодо стимулювання заходів з утилізації відходів та зменшення обсягів щодо їх утворення. До таких умов стаття 40 Закону відносить пільги щодо оподаткування прибутку від реалізації продукції, пріоритетне державне кредитування, державні субсидії на зменшення відсотків на банківські кредити, дотації, пільги щодо поповнення обігових коштів підприємства тощо.

Утім, враховуючи той факт, що державні банки не створюють сприятливих умов щодо фінансування, зважаючи на дотримання умов поводження з відходами, треба вважати ці заходи стимулювання недостатніми.

Якщо проаналізувати відповідальність, встановлену в Законі, то у випадку порушення порядку поводження з відходами, в тому числі з тарою, до підприємства можуть бути застосовані два підпункти статті 42 Закону, при цьому підпункт а) може бути застосований побічно, а підпункт и) — прямо, адже конкретні умови щодо поводження з відходами передбачені у самому пункті.

Зокрема, пункт а) статті 42 Закону передбачає, що особи, винні в порушенні законодавства про відходи, несуть дисциплінарну, адміністративну, цивільну чи кримінальну відповідальність за порушення встановленого порядку поводження з відходами, що призвело або може призвести до забруднення навколишнього природного середовища, прямого чи опосередкованого шкідливого впливу на здоров’я людини та економічних збитків; пункт и) ­статті 42 Закону за невиконання вимог щодо поводження з відходами (під час їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення та захоронення), що призвело до негативних екологічних, санітарно-епідемічних наслідків або завдало матеріальної чи моральної шкоди.

Необхідно підкреслити, що обов’язок доведення обставин забруднення навколишнього природного середовища, прямого чи опосередкованого шкідливого впливу на здоров’я людини та економічних збитків і негативних екологічних, санітарно-епідемічних наслідків або матеріальної чи моральної шкоди буде нести орган державної влади чи самоврядування, який виступить ініціатором застосування відповідної відповідальності. У випадках недоведення вказаних обставин та невстановлення причинно-наслідкового зв’язку відповідальність не застосовуватиметься.

Починаємо рахувати

Постанова Кабінету Міністрів України «Про впровадження системи збирання, заготівлі та утилізації відходів як вторинної сировини» від 26 липня 2001 року № 915 (Постанова № 915) визначає у пункті 3 мінімальні норми утилізації використаних тари і пакувальних матеріалів для підприємств, установ, організацій усіх форм власності у відсотках загальної маси тари і пакувальних матеріалів, які вони використовують в Україні та імпортують разом із продукцією.

Згідно зі статтею 5 Закону, підприємства, що використовують в Україні тару і пакувальні матеріали або імпортують їх разом із продукцією, повинні подавати щороку до 10 грудня в територіальні органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища інформацію про обсяги використаних ними тари і пакувальних матеріалів. Кошти, що надходять як плата за послуги з організації збирання заготівлі та утилізації використаних тари і пакувальних матеріалів відповідно до цієї постанови, зараховуються на спеціальний рахунок, відкритий Компанією в Державному казначействі, і використовуються в порядку та за напрямами, визначеними Кабінетом Міністрів України.

Відзначимо, що Постанова № 915 прямо не визначає напрями використання цих коштів. Логічно, якби такі кошти були спрямовані на видалення відходів. У випадку, якщо Кабінет Міністрів України спрямує їх на інші цілі, то це треба вважати нецільовим використанням коштів. Хоча логічно, що мета використання цих коштів має бути прямо передбачена Постановою.

Крім того, відповідно до пункту 7 Постанови № 915, Державна митна служба має обов’язок щороку подавати до Міністерства охорони навколишнього природного середовища інформацію щодо митного оформ­лення імпортних товарів у тарі і пакувальних матеріалах. При цьому Пос­танова № 915 не містить обов’язку для подання такої інформації щодо тари, яка імпортується як товар для її подальшого використання в Україні для продажу товару в тарі.

А власник хто?

Стаття 20 Закону України «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції» від 15 травня 2003 року, № 762-IV (Закон № 762-IV), встановлює, що оплата робіт, пов’язаних з переробкою, утилізацією, знищенням або подальшим використанням вилученої з обігу неякісної та небезпечної продукції здійснюється власниками цієї продукції. При цьому на момент здійснення таких робіт підприємство не буде власником продукції, адже тара буде продана разом із товаром кінцевому споживачу і відноситиметься до комунальних витрат споживача на вивіз сміття.

При цьому треба зазначити порядок поводження з відходами у випадку, якщо власник відходів невідомий, що передбачено статтею 21 Закону № 762-IV: у разі виявлення неякісної та небезпечної продукції, яка не має власника або власник якої невідомий, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування після одержання відповідного висновку спеціально уповноважених органів виконавчої влади забезпечують за рахунок кош­тів місцевих бюджетів переробку, утилізацію, знищення або подальше використання цієї продукції згідно з вимогами, встановленими цим Законом. Відповідні місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування вживають заходів до встановлення власника неякісної та небезпечної продукції, який зобов’язаний відшкодувати всі витрати, пов’язані з переробкою, утилізацією, знищенням або подальшим використанням цієї продукції.

Питання видалення тари після її використання споживачами побічно можна віднести до забезпечення благоустрою території, що визначається розділом ІV Закону № 762-IV. У тому числі, пункт 3 статті 20 передбачає, що фінансування місцевих програм з благоустрою населених пунктів проводиться за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів.

При цьому умови до забезпечення благоустрою території підприємств, установ та організацій і утримання та благоустрій прибудинкових територій багатоквартирних житлових будинків відповідно визначається статтями 24 та 25 Закону № ­762-IV. Треба звернути увагу на той факт, що утримання та благоустрій прибудинкової території багатоквартирного житлового будинку проводиться балансоутримувачем цього будинку або підприємством, установою, організацією, з якими балансоутримувачем укладено відповідний договір на утримання та благоустрій прибудинкової території. Отже, таке підприємство зобов’язане вивозити сміття, в якому може знаходитися і використана тара. Стаття 36 Закону № 762-IV регулює фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів.

При цьому, на нашу думку, такий збір можна порівняти із недавно введеним утилізаційним збором за ввезення нового авто, відповідний закон щодо якого був підписаний Президентом із застереженням, що такий збір буде згодом фіксованим для авто з різними характеристиками і кошти від якого будуть спрямовані на подальшу утилізацію такого авто через багато років, коли останнього власника (споживача) авто встановити буде неможливо.

У листі Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 7 листопада 2005 року № 9741 (Лист) також зазначено, що згідно із вимогами пункту б) статті 17 Закону виконувати обов’язок щодо утилізації використаної тари (упаковки) повинен суб’єкт господарювання, продукція якого знаходиться в тарі (упаковці), тобто власник продукції чи товару.

Нарівні з цим, відповідно до пункту 5 Постанови № 915, підприємствам, установам, організаціям, що використовують тару (упаковку) для пакування і перевезення продукції, надано право вибору одного із запропонованих варіантів здійснення норми щодо забезпечення утилізації тари (упаковки):

1) самостійно з дотриманням вимог законодавства здійснювати збирання, сортування, заготівлю та утилізацію використаної тари (упаковки) відповідно до мінімальних норм утилізації;

2) шляхом укладення договорів про надання послуг із збирання, сортування, перевезення, переробки та утилізації використаної тари (упаковки) з ДК «Укрекокомресурси» про надання відповідних послуг;

3) укладати договір з іншими спеціалізованими підприємствами, що мають відповідні ліцензії й умови для надання таких послуг на території України, де реалізується та утворюється відповідна використана тара (упаковка).

Отже, підприємство має право самостійно обрати спосіб забезпечення утилізації тари, а також з урахуванням Закону України «Про відходи» підприємство має право, крім утилізації, застосувати видалення (знешкодження, захоронення) відходів.

Бізнес платить

Якщо звернутися до останньої практики законодавства, то наразі на розгляді парламенту України перебувають два законопроекти «Про внесення змін до Податкового кодексу» і «Про внесення змін до Бюджетного кодексу». Перший проект закону запроваджує обов’язковий збір для юридичних осіб незалежно від форм власності та підприємців, які здійснюють виробництво упаковки або товарів у ній на території України або імпортують їх. Ставка збору визначається залежно від матеріалу упаковки. До того ж пропонується створити умови для стимулювання використання екологічно безпечних видів упаковок, період розкладу яких становить не більш ніж три роки. Другим законопроектом передбачається визначити, що кошти, які надійшли від збору виробників та імпортерів, зараховуються до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуються на оплату послуг з перероблення побутових відходів.

Численні публікації на цю тему свідчать про те, що бізнес виступає проти введення такого збору. Адже, купуючи товар, покупець платить не лише за товар, а й за упаковку, при цьому упаковку можна здати назад, особливо якщо це пластик. Крім того, в результаті за упаковку сплатить споживач, отже ціна на яйце з упаковкою має бути підвищена на вартість сплаченого збору.

У той же час законопроекти не містять умов до кількості тари, з якої має бути сплачений збір. Наприклад, доцільно було б включити норму, що не потрібно платити за упаковку обсягом, якщо вона не перевищує 10 кг. Не зазначена й умова про те, що не треба сплачувати збір, якщо за рахунок відходів буде отримана енергія, як це прийнято в ЄС. Загалом в європейських країнах у випадку введення додаткових зборів та інших платежів паралельно передбачаються заходи щодо стимулювання діяльності підприємств — в українських законопроектах такої умови немає. Немає сприятливих умов і для кредитування виробників.

Однак до найсуттєвіших умов необхідно віднести наслідок у вигляді підвищення податкового тягаря, зокрема: